Mémoire de la Commission ontarienne des droits de la personne à l’intention du ministère du Solliciteur général concernant les modifications proposées au Règlement 78 pris en application de la Loi sur le ministère des Services correctionnels

Le 4 juin 2021

Introduction

Le 23 avril 2021, le ministère du Solliciteur général de l’Ontario (le ministère) a annoncé des propositions de modifications visant le Règlement 778 pris en application de la Loi sur le ministère des Services correctionnels, lequel régit le fonctionnement des établissements correctionnels pour adultes dans la province. La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) est heureuse d’avoir l’occasion de présenter ce mémoire sur les modifications proposées.

Le ministère propose de modifier les pratiques relatives à l’isolement, aux mesures disciplinaires et au traitement des actes de mauvaise conduite, et d’instaurer une formation obligatoire[1]. Le présent mémoire porte principalement sur les modifications ayant trait à l’isolement.

La CODP appuie les modifications proposées en vue d’une plus grande restriction du recours à l’isolement, notamment :

• l’instauration d’une limite de 15 jours consécutifs pour tout placement en isolement
• la limitation de l’isolement à un nombre total de 60 jours au cours d’une année civile
• l’interdiction du recours à l’isolement pour les personnes ayant une maladie mentale grave

Ces protections cruciales sont conformes aux recommandations de la CODP et sont absolument nécessaires pour protéger les droits garantis par le Code des droits de la personne (Code) et la Charte des droits et libertés (Charte).

La CODP estime également que, dans certains domaines, les modifications proposées sont insuffisantes pour protéger les droits des détenus et pour permettre au gouvernement d’assurer le respect des droits de la personne et de s’acquitter de ses obligations constitutionnelles.

La CODP recommande au ministère de mettre en œuvre plusieurs mesures supplémentaires pour faire en sorte que les modifications qu’il prévoit apporter au règlement entraînent des changements effectifs et véritables. Ces recommandations sont fondées sur la vaste expérience acquise par la CODP pour ce qui est de promouvoir des pratiques correctionnelles et d’isolement conformes aux exigences énoncées dans le Code, la Charte et le droit international[2].

1. Le ministère devrait supprimer les exceptions proposées aux limites de 15 et 60 jours dans le cas des placements en isolement de longue durée.
2. La portée de l’interdiction du recours à l’isolement pour les personnes ayant des troubles mentaux devrait être définie en consultation avec des experts et des intervenants communautaires, sur la base de données probantes concernant les effets nocifs de l’isolement.
3. L’interdiction de l’isolement devrait s’appliquer à d’autres groupes particulièrement vulnérables, notamment aux détenus qui :
   
   1. sont des femmes enceintes ou qui viennent d’accoucher
   2. présentent un risque chronique d’automutilation ou de suicide
   3. ont une déficience intellectuelle ou des troubles de la communication
   4. doivent faire l’objet d’une surveillance médicale
   5. ont une déficience motrice.
4. Le ministère devrait établir un processus d’examen externe et indépendant de toutes les décisions en matière d’isolement.
5. Le règlement devrait exiger que les détenus et le personnel soient pleinement informés des règles régissant le processus de discipline et de traitement des actes de mauvaise conduite des détenus, notamment en définissant clairement quelles sont les sanctions autorisées et lesquelles sont interdites.
6. Le ministère devrait annuler toute politique ou pratique consistant à restreindre les appels téléphoniques ou les visites en personne des membres de la famille à titre de sanction en cas de mauvaise conduite, et modifier le Règlement 778 en conséquence.
7. Le ministère devrait élargir le champ proposé des données à recueillir sur les mesures disciplinaires et les actes de mauvaise conduite, de manière à :
   
   1. ventiler les renseignements sur les droits de la personne
   2. mettre ces données à la disposition du public
8. Le règlement devrait exiger que le ministère analyse ses données relatives aux mesures disciplinaires et aux actes de mauvaise conduite au niveau du personnel, afin de surveiller et de suivre les évolutions en la matière, et de veiller à ce que la formation obligatoire qu’il met en œuvre produise de meilleurs résultats.
9. L’Ontario devrait prendre les mesures législatives ou réglementaires nécessaires pour établir un organisme indépendant de surveillance des services correctionnels.

 

1.La CODP appuie les modifications visant à limiter de façon stricte la durée des placements en isolement

Le ministère propose que le Règlement 778

• fixe une limite de 15 ours consécutifs pour les placements en isolement préventif (limite déjà prévue pour les placements en isolement disciplinaire)
• exige une pause de cinq jours pour les placements en isolement si la limite de 15 jours a été atteinte
• fixe à 60 le nombre total de jours de placement en isolement préventif ou en isolement disciplinaire sur la période de 365 jours la plus récente

Les modifications proposées visant l’instauration d’une pause de cinq jours et la limitation des placements à 60 jours par an prévoient, dans les deux cas, une exception qui permettrait de continuer à recourir à l’isolement « s’il n’y a pas d’autres options et que le chef d’établissement a des motifs raisonnables de croire que l’isolement est nécessaire pour des questions de sécurité immédiates[3] ».

La CODP réclame et appuie depuis longtemps la mise en œuvre de modifications consistant à plafonner la durée des placements en isolement à 15 jours consécutifs et à un nombre cumulé de 60 jours par an, et à instaurer une pause de cinq jours après tout placement en isolement de 15 jours. Ces délais sont nécessaires pour garantir la conformité des pratiques d’isolement de l’Ontario avec les exigences constitutionnelles et pour éviter les graves préjudices de l’isolement à long terme qui ont été reconnus par la Cour d’appel de l’Ontario[4].

Les données corroborent l’importance d’établir de telles limites. D’après les chiffres les plus récents sur le recours à l’isolement, l’Ontario continue de placer des détenus en isolement prolongé et ces placements sont presque exclusivement de nature préventive. Les dernières données du ministère sur l’isolement (2019-2020) indiquent que plus de 2 700 placements en isolement ont duré plus de 15 jours[5]. Or, il y a lieu d’établir des garde-fous en limitant strictement la durée des placements, étant donné que les groupes vulnérables protégés par le Code, comme les personnes ayant des troubles mentaux et physiques, les femmes et les détenus autochtones, sont touchés de manière disproportionnée par l’isolement[6].

Bien qu’elle souscrive pleinement aux modifications proposées concernant la limitation stricte de la durée des placements, la CODP est préoccupée par les exceptions qui permettraient à un chef d’établissement de ne pas laisser une pause de cinq jours à l’issue d’un placement en isolement de 15 jours ou de maintenir un détenu en isolement pendant plus de 60 jours par an.

Compte tenu de son expérience pour ce qui est de promouvoir l’élimination du recours à l’isolement pour les personnes ayant des troubles mentaux, la CODP est d’avis qu’une telle exception finirait probablement par devenir la règle. L’expérience de la CODP dans l’affaire Jahn vient étayer cette conclusion.

Dans l’affaire Jahn, la CODP et l’Ontario ont convenu en 2013 que l’Ontario modifierait ses politiques de telle sorte que « le recours à l’isolement des détenus ayant une maladie mentale n’ait lieu que lorsque le ministère peut démontrer que des solutions de rechange à l’isolement ont été envisagées et qu’elles ont rejetées parce qu’elles auraient engendré un préjudice injustifié » [traduction]. Or, il est très problématique de constater que, sept ans plus tard, près de 50 % (11 071 sur 22 665) des placements en isolement effectués au cours de l’année écoulée visaient toujours des détenus faisant l’objet d’une alerte de santé mentale, comme le montrent les données communiquées par le ministère lui-même[7].

Dans le droit fil de cette préoccupation grave, la Cour d’appel a récemment confirmé la décision rendue par la Cour supérieure dans l’affaire Francis c. Ontario, selon laquelle « l’Ontario ne respectait que rarement l’obligation qu’il avait lui-même fixée d’envisager des solutions de rechange à l’isolement préventif, sauf si cela entraîne un préjudice injustifié[8] ».

Cette expérience montre que les exemptions discrétionnaires prévues dans les politiques d’isolement ont peu de chances de rester exceptionnelles dans la pratique et que le risque d’abus est possible.

Dans la mesure où des garanties doivent être mises en place pour assurer la sécurité des établissements, les limites de 15 et 60 jours offrent aux agents la possibilité de prendre des mesures pour répondre de façon sécuritaire aux besoins des détenus et respecter leurs droits garantis par la Charte.

C’est pourquoi la CODP recommande que les modifications proposées ne prévoient aucune exception aux limites de 15 et 60 jours.

Enfin, bien que la CODP appuie l’instauration de ces limites, elle réitère fermement sa position selon laquelle le ministère devrait, en fin de compte, engager une réforme des services correctionnels en vue de l’élimination pure et simple du recours à l’isolement[9].

Recommandation n^o 1 de la CODP : Le ministère devrait supprimer les exceptions proposées au plafonnement des placements en isolement de longue durée à 15 et 60 jours.

 

2.Le recours à l’isolement devrait être interdit pour toutes les personnes qui ont des troubles mentaux ou qui appartiennent à d’autres groupes protégés par le Code et particulièrement vulnérables

Le ministère propose que le Règlement 778 soit modifié de manière à interdire le recours à l’isolement pour les personnes ayant une maladie mentale grave. Il propose également une définition de « maladie mentale grave », selon laquelle la personne doit non seulement avoir reçu un diagnostic de trouble mental à partir d’une liste établie, mais aussi présenter au moins un symptôme particulier, tel qu’énoncé dans une autre liste définie.

Bien que la CODP appuie pleinement la modification du règlement en vue de l’interdiction de l’isolement pour les personnes ayant une maladie mentale grave, elle est d’avis que :

1. la portée proposée de l’interdiction du recours à l’isolement pour les personnes ayant des troubles mentaux devrait être définie en consultation avec des experts et des intervenants communautaires, sur la base de données probantes concernant les effets nocifs de l’isolement
2. le placement en isolement devrait également être interdit pour les personnes appartenant à d’autres groupes protégés par le Code et particulièrement vulnérables

 

1. La portée proposée de l’interdiction du recours à l’isolement pour les personnes ayant des troubles mentaux devrait être définie en consultation avec des experts et des intervenants communautaires, sur la base de données probantes concernant les effets nocifs de l’isolement.

La définition proposée semble assurer la protection minimale absolue que le ministère pourrait défendre comme conforme aux exigences constitutionnelles énoncées dans l’arrêt rendu par la Cour d’appel dans Francis c. Ontario. Toutefois, les choix stratégiques d’une instance judiciaire unique ne sauraient déterminer la politique du gouvernement. Le caractère limité de la définition utilisée dans ce recours collectif ne signifie pas que les personnes ne relevant pas de cette définition ne subissent pas un préjudice équivalent qui constituerait une violation de la Charte.

Le préjudice grave que l’isolement cause aux personnes ayant des troubles mentaux a été documenté à maintes reprises, et le règlement devrait être fondé sur des éléments de preuve attestant un tel préjudice.

Or, la définition proposée de « maladie mentale grave » ne satisfait pas aux obligations légales qui incombent déjà au ministère en vertu de l’entente de règlement conclue dans l’affaire Jahn c. MSCSC et de l’ordonnance CODP c. Ontario du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario. Aux termes de l’ordonnance, le ministère doit faire en sorte que : a) tous les détenus ayant des « troubles de santé mentale » fassent l’objet d’une alerte de santé mentale, et b) le recours à l’isolement soit interdit pour toute personne faisant l’objet d’une alerte de santé mentale, sauf si cela entraîne un préjudice injustifié[10].

Le groupe des personnes qui devraient faire l’objet d’une alerte de santé mentale et dont le placement en isolement devrait, par conséquent, être interdit en vertu de l’ordonnance est donc bien plus large que le groupe couvert par la définition proposée de « maladie mentale grave ». Il y a lieu d’inclure toutes les personnes ayant des troubles mentaux. Cette définition plus inclusive des troubles mentaux tient compte du grave préjudice qui peut résulter de l’effet négatif de l’isolement sur une grande variété de troubles mentaux.

Par conséquent, toute définition influant sur l’interdiction du recours à l’isolement pour les personnes ayant des troubles mentaux devrait être conçue en toute transparence, sur la base de données probantes et en consultation avec des experts en santé mentale, des intervenants communautaires et des personnes ayant une expérience vécue de la question. Pour garantir le plein respect du Code et de la Charte, il est nécessaire d’établir une définition claire et factuelle des troubles mentaux pour lesquels le recours à l’isolement doit être interdit.

Dans le résumé des modifications envisagées, le ministère n’inclut même pas la définition complète proposée, ce qui entrave la possibilité pour les parties prenantes et les experts de formuler des commentaires. Le public et les intervenants devraient obtenir des renseignements clairs sur le processus suivi par le ministère pour élaborer cette définition, et devraient avoir l’assurance que ce processus est fondé sur des données probantes et éclairé par des experts en santé mentale et des intervenants communautaires.

La CODP reconnaît qu’il est difficile d’établir une définition claire, si bien que le ministère doit s’y atteler avec une grande prudence. Compte tenu du préjudice grave que l’isolement peut causer aux détenus ayant des troubles mentaux, et de la violation de leurs droits qui en résulte, le processus à suivre pour poser une définition appropriée ainsi que la nature et la portée de l’interdiction doivent être envisagées avec précaution et dans un esprit de concertation pour pouvoir être crédibles.

Conformément aux principes d’accommodement inhérents aux droits de la personne, la définition doit également refléter le fait que les services de santé mentale sont limités dans un milieu correctionnel. L’exigence apparente d’un diagnostic et d’un comportement particulier est trop étroite pour garantir la protection des droits de tous les détenus ayant des troubles mentaux.

Recommandation n^o 2 de la CODP : La portée de l’interdiction du recours à l’isolement pour les personnes ayant des troubles mentaux devrait être définie en consultation avec des experts et des intervenants communautaires, sur la base de données probantes concernant les effets nocifs de l’isolement.

 

2. Le Règlement 778 devrait également être modifié de telle sorte que le placement en isolement soit interdit pour les personnes appartenant à d’autres groupes protégés par le Code et particulièrement vulnérables

La CODP invite également l’Ontario à modifier le Règlement 778 de manière à interdire l’isolement des personnes issues d’autres groupes vulnérables, dont les détenus qui sont des femmes enceintes ou qui viennent d’accoucher, qui présentent un risque chronique d’automutilation ou de suicide, qui ont une déficience intellectuelle ou des troubles de la communication, qui doivent faire l’objet d’une surveillance médicale ou qui ont une déficience motrice.

La CODP, les experts des services correctionnels[11] et l’Assemblée législative de l’Ontario[12] ont souligné à plusieurs reprises la nécessité d’interdire également le recours à l’isolement pour ces groupes. Par conséquent, la CODP appelle l’Ontario à modifier le Règlement 778 de manière à garantir des protections supplémentaires aux groupes particulièrement vulnérables.

Recommandation n^o 3 de la CODP : L’interdiction du recours à l’isolement devrait s’appliquer à d’autres groupes particulièrement vulnérables, notamment les détenus qui :

1. sont des femmes enceintes ou qui viennent d’accoucher
2. présentent un risque chronique d’automutilation ou de suicide
3. ont une déficience intellectuelle ou des troubles de la communication
4. doivent faire l’objet d’une surveillance médicale
5. ont une déficience motrice

 

3.Les modifications proposées n’établiront pas un processus d’examen des placements en isolement qui soit véritablement indépendant

Le ministère propose que l’isolement disciplinaire soit également assujetti au même processus d’examen que celui mis en œuvre pour l’isolement préventif en novembre 2019. Cette modification au Règlement 778 exigeait que tous les placements en isolement préventif soient examinés par le ministre tous les cinq jours consécutifs lorsqu’une personne est maintenue à l’isolement [13]. Le règlement précise que les attributions du ministre à l’égard de ces examens peuvent être déléguées, mais pas à un chef d’établissement ou à d’autres membres du personnel connexes[14].

Dans le commentaire accompagnant la modification proposée, il est indiqué que ce processus sera « indépendant », dans la mesure où l’examen est effectué par un membre du personnel du ministère qui ne travaille pas pour l’établissement visé et par une personne qui n’est ni le chef d’établissement, ni ne relève du chef d’établissement, ni n’a participé aux examens ou aux décisions du chef d’établissement en matière d’isolement[15].

Cette approche n’est pas suffisante pour protéger les détenus du préjudice causé par les placements en isolement disciplinaire ou préventif. En effet, ce type d’examen s’est avéré à maintes reprises insuffisant pour permettre une véritable surveillance des placements en isolement dans le système correctionnel de l’Ontario.

Depuis des années, en partie en raison de l’entente de règlement conclue dans l’affaire Jahn c. ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels et l’ordonnance du TDPO dans l’affaire CODP c. Ontario, la politique correctionnelle de l’Ontario exige que le placement en isolement de longue durée fasse l’objet d’un examen par des personnes autres que les chefs d’établissement ou leurs subordonnés, et notamment d’un examen spécifique par le sous-ministre adjoint des services en établissement[16]. Or, c’est justement en vertu de ce dispositif d’examen qu’Adam Capay, un jeune homme des Premières Nations ayant des troubles mentaux, a pu être maintenu en isolement pendant plus de 1 500 jours[17].

Les tribunaux, les experts et les organismes de surveillance, dont la CODP, ont systématiquement déterminé, d’une part, que les examens internes des placements en isolement en Ontario étaient insuffisants pour garantir la protection des droits de la personne et, d’autre part, que le dispositif de surveillance des décisions en matière d’isolement devait être externe pour être significatif et réellement indépendant.

1. Les organismes de surveillance et les experts ont fait valoir à plusieurs reprises que les examens internes des placements en isolement étaient insuffisants

Cela fait des années que la CODP demande la mise en place d’examens externes des placements en isolement préventif et en isolement disciplinaire. Dans le mémoire qu’elle a adressé au ministère en janvier 2016, la CODP s’est penchée sur le processus d’examen des placements en isolement dans la province, qui prévoit la production de rapports au sous-ministre adjoint. Ainsi a-t-elle conclu qu’un examen externe était nécessaire[18].

Depuis, la CODP a maintes fois réitéré sa recommandation selon laquelle les décisions de placement en isolement doivent faire l’objet d’un examen externe et indépendant, incluant une surveillance judiciaire[19].

L’Ombudsman de l’Ontario et le conseiller indépendant pour la réforme des services correctionnels ont également confirmé la nécessité d’instituer un examen externe. Dans son rapport de 2017 intitulé Les oubliés de la surveillance, portant sur les mécanismes employés par le ministère pour suivre et examiner les placements en isolement, l’Ombudsman conclut que le processus d’examen interne était inadéquat et inefficace :

Notre enquête a conclu que, souvent, ces examens imposés ne font pas une [évaluation] rigoureuse du placement d’un détenu mais qu’ils se transforment en exercice de pure forme. Nous avons découvert des cas où les renseignements figurant dans les rapports sur l’isolement d’un détenu étaient très réduits et contradictoires. Les hauts fonctionnaires du Ministère n’examinaient pas systématiquement les rapports dans les 30 jours produits par les établissements correctionnels et le personnel ministériel régional. Et de nombreux employés de première ligne que nous avons interviewés ont fait part de leurs préoccupations, disant que le cadre de travail mis en place pour les rapports sur l’isolement est inefficace, répétitif et n’assure pas de protections procédurales aux détenus placés en isolement[20].

À l’instar de la CODP, l’Ombudsman a estimé que ce processus d’examen interne était insuffisant à lui seul et a donc recommandé que le ministère mette en place un système plus solide en vue de l’examen indépendant des placements en isolement[21].

Plus récemment, le rapport final de l’examinateur indépendant sur la conformité du ministère à l’entente de règlement conclue dans le cadre de l’affaire Jahn et à l’ordonnance sur consentement correspondante a également conclu que le processus interne d’examen des placements en isolement de l’Ontario comportait des lacunes et qu’un examen externe s’imposait pour protéger les droits de la personne.

Le rapport final contient une analyse des pratiques d’examen interne des placements en isolement en vigueur en Ontario (qui comprennent l’examen du sous-ministre adjoint et du ministre). Il y est indiqué que le processus d’examen interne du ministère n’était pas respecté et se limitait à un « exercice de pure forme ». Le rapport recommandait que les personnes chargées de l’examen des décisions en matière d’isolement soient indépendantes et externes au ministère[22].

 

2. L’arrêt R. c. Capay et d’autres décisions judiciaires confirment que les examens internes des placements en isolement sont inadéquats dans le système correctionnel de l’Ontario

La proposition du ministère tendant à ce que seuls des employés du ministère soient chargés de l’examen des placements en isolement préventif et en isolement disciplinaire semble reposer sur la conclusion formulée par le juge Marrocco dans l’affaire ACLC c. Canada, selon laquelle un examen indépendant pourrait être effectué par des agents des services correctionnels qui ne soient pas en poste dans un établissement particulier[23]. Néanmoins, des affaires plus récentes portant sur l’isolement en Ontario ont démontré que le processus d’examen interne ne protégeait pas adéquatement les droits des détenus.

En 2019, dans R. c. Capay, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a confirmé que le système ontarien d’examen interne des placements en isolement était défaillant et inadéquat[24]. En concluant que le placement en isolement d’Adam Capay pendant plus de 1 500 jours bafouait ses droits garantis par les articles 7, 9, 12 et 15 de la Charte, la Cour a examiné de nombreux éléments de preuve sur le fonctionnement des mécanismes internes de responsabilisation en matière d’isolement dans le système correctionnel de l’Ontario.

La Cour a estimé qu’il était « évident que le processus d’examen du placement en isolement de l’accusé était dénué de sens à l’échelle de l’établissement et de la région[25] » [traduction]. Cette conclusion se fonde sur les éléments de preuve suivants :

• Les résumés administratifs des dossiers médicaux de M. Capay ne reflétaient pas correctement les évaluations menées par le psychiatre.
• Les examens des placements en isolement de M. Capay faisaient souvent défaut et se limitaient à des commentaires d’une ou deux lignes qui « réitéraient des raisons génériques reprises de raisons précédentes » [traduction].
• Le placement continu en isolement avait toujours eu l’aval d’examinateurs régionaux[26].

Lors des témoignages, des représentants régionaux et de l’établissement ont déclaré ne pas être en mesure de se souvenir d’« une seule occasion » où le placement continu en isolement n’avait pas obtenu l’appui des autorités régionales[27]. Un représentant régional a même indiqué qu’il ne pensait pas que la région avait pour rôle d’intervenir dans une décision en matière d’isolement qui avait été soutenue par un travailleur social ou un psychiatre[28].

Bien que l’affaire R. c. Capay n’ait pas directement abordé la constitutionnalité du cadre législatif régissant l’examen des placements en isolement en Ontario, la Cour s’est penchée sur les problèmes systémiques du système actuel. Ainsi a-t-elle noté que les éléments de preuve recueillis « témoignent d’un inquiétant mépris continu à l’égard des politiques, des procédures et des droits des détenus dans le système correctionnel de l’Ontario[29] » [traduction]. Elle a également conclu que l’inconduite visée dans cette affaire n’était « pas isolée » et que « l’inadéquation et l’inefficacité du processus d’examen des placements en isolement en Ontario étaient des problèmes continus et de longue date[30] » [traduction].

Dans Francis c. Ontario, la Cour n’était pas appelée à déterminer si un examen externe des placements en isolement était nécessaire d’un point de constitutionnel. Toutefois, en concluant à une violation générale du droit des détenus à une procédure équitable, garanti par l’article 7 de la Charte, la Cour supérieure s’est fondée sur « l’histoire abjecte des manquements à la procédure d’examen du placement de M. Capay en isolement préventif», décrite dans l’affaire Capay, ainsi que sur les études et les rapports mentionnés ci-dessus, qui démontraient le caractère grandement imparfait de l’examen ministériel interne et justifiaient la nécessité d’instaurer un tel examen externe[31].

En somme, les tribunaux et les experts de tout le pays ont reconnu à maintes reprises que le processus d’examen des placements en isolement ne sera pas indépendant ou efficace s’il ne prévoit aucun dispositif de surveillance externe[32].

 

3. Les examens internes ne permettent pas de surveiller en toute indépendance les placements en isolement

Le processus d’examen des placements en isolement préventif qui a été établi à la suite des modifications apportées en 2019 au Règlement 778 et qui est maintenant proposé pour l’isolement disciplinaire n’assure et n’assurera pas toute l’indépendance nécessaire pour que la surveillance des placements en isolement soit objective, fiable et conforme aux normes élevées d’équité de la procédure requises pour de telles décisions en vertu de la Charte.

La CODP appelle l’Ontario à modifier le Règlement 778 de telle sorte que les placements en isolement préventif et en isolement disciplinaire fassent l’objet d’un processus d’examen et de surveillance externe complètement indépendant.

Recommandation n^o 4 de la CODP : Le ministère devrait établir un processus d’examen externe et indépendant pour toutes les décisions en matière d’isolement.

 

4.Discipline et mauvaise conduite

1. Les détenus et les membres du personnel doivent avoir la même compréhension des règles en vigueur, des sanctions appropriées et du processus de discipline et de traitement des actes de mauvaise conduite

Le ministère propose de modifier le Règlement 778 de telle sorte que les règles relatives à la mauvaise conduite des détenus soient mises par écrit et communiquées aux personnes détenues dès que possible au moment de leur admission et qu’elles soient accessibles par la suite.

La CODP est favorable à ces modifications. Néanmoins, elles devraient être élargies afin que les renseignements transmis précisent aux détenus et au personnel quelles sont les sanctions acceptables et quelle est la marche à suivre pour la mise en œuvre des mesures disciplinaires par le personnel.

En outre, il faudrait clairement communiquer à tous les détenus et aux membres du personnel les sanctions qui ne sont pas autorisées.

De l’avis de la CODP, le règlement devrait préciser que tous les détenus et les membres du personnel comprennent de manière uniforme les règles à suivre, les éventuelles conséquences d’une violation de ces règles et les mesures de protection établies pour garantir une procédure équitable.

Recommandation n^o 5 de la CODP : Le règlement devrait prévoir que les détenus et les membres du personnel doivent être pleinement informés des règles régissant le processus de discipline et de traitement des actes de mauvaise conduite des détenus, notamment en définissant clairement quelles sont les sanctions autorisées et lesquelles sont interdites.

 

2. La restriction de l’accès aux appels téléphoniques ou aux visites en personne des membres de la famille ne devrait pas être une sanction autorisée

Étant donné l’importance des liens familiaux et communautaires pour le bien-être mental, la réadaptation et la réinsertion, ainsi que l’obligation légale de tenir compte de l’état familial à moins que cela n’entraîne un préjudice injustifié, la CODP est préoccupée par les obstacles importants auxquels font face les détenus lorsqu’ils entretiennent de relations prosociales avec leur famille et leurs enfants. En outre, l’Ensemble de règles minima des Nations Unies pour le traitement des détenus (connu sous le nom de « Règles Nelson Mandela ») précise que la restriction des contacts familiaux ne devrait pas être une mesure disciplinaire autorisée[33]. La Cour d’appel de l’Ontario a estimé que les Règles Nelson Mandela constituaient une interprétation faisant autorité des règles internationales[34].

Pourtant, la CODP sait que le SOLGEN dispose d’un document intitulé « Other Direct Supervision Resources » (Autres ressources de surveillance directe), dans lequel il est indiqué que tous les « clients » qui font l’objet d’une sanction autre qu’un avertissement « se verront retirer leur droit aux visites incitatives en personne pendant 30 jours[35] ».

La CODP soutient que l’Ontario devrait annuler cette pratique et modifier le Règlement 778 afin d’interdire expressément la restriction des appels téléphoniques et des visites familiales en personne à titre de sanction en cas de mauvaise conduite.

Recommandation n^o 6 de la CODP : Le ministère devrait annuler toute politique ou pratique consistant à restreindre les appels téléphoniques ou les visites en personne des membres de la famille à titre de sanction en cas de mauvaise conduite, et modifier le Règlement 778 en conséquence.

 

3. Les rapports statistiques proposés par le ministère concernant la discipline et les actes de mauvaise conduite devraient inclure des données ventilées et publiques sur les droits de la personne

En raison du caractère systémique du racisme et de la discrimination, nous savons que les groupes protégés par le Code peuvent être désavantagés et assujettis de manière disproportionnée à des pratiques ou sanctions d’ordre disciplinaire ou en cas de mauvaise conduite. Les modifications proposées par le ministère relativement à l’organisation d’une formation obligatoire sur le racisme systémique constituent une reconnaissance importante de ce problème et de la nécessité d’y remédier.

L’un des moyens les plus importants de garantir la pleine prise en compte du racisme et de la discrimination systémiques dans les processus de discipline et de traitement des actes de mauvaise conduite consiste à recueillir des données relevant des droits de la personne.

En janvier et février 2020, la CODP s’est rendue dans le Centre de détention du Sud de Toronto. À cette occasion, des détenus nous ont fait part de leurs préoccupations au sujet des sanctions disciplinaires. Nous avons demandé au ministère d’obtenir des données concernant le recours aux sanctions, dont une liste de toutes les sanctions imposées sur une période de trois mois. Le ministère, qui ne disposait pas de cette information à l’époque, a dû compiler ces données pour les transmettre à la CODP à partir des registres des unités[36].

Les organismes ont l’obligation de garantir une prestation de services conforme au Code. Comme le ministère ne recueille et n’analyse pas les données dont il dispose, il risque de se livrer à un comportement discriminatoire, en contradiction avec le Code. En tant qu’entité publique, le ministère devrait agir de manière transparente en rendant compte publiquement de ces données afin de montrer que ses processus régissant les mesures disciplinaires et le traitement des actes de mauvaise conduite sont suivis de manière juste et équitable.

Par conséquent, bien que nous nous réjouissions de constater que des mesures sont prévues pour établir des « rapports statistiques trimestriels » sur l’issue des processus disciplinaires formels et des autres mesures de règlement, ce processus devrait inclure des données sur les droits de la personne et être rendu public, afin que les cas de racisme et de discrimination systémiques au sein du système disciplinaire puissent être repérés et corrigés en temps utile.

Recommandation n^o 7 de la CODP : Le ministère devrait élargir le champ proposé des données à recueillir sur les mesures disciplinaires et les actes de mauvaise conduite, de manière à :

1. ventiler les renseignements sur les droits de la personne
2. mettre ces données à la disposition du public

 

5.Formation obligatoire

La CODP appuie les modifications au Règlement 778 qui exigeraient que le personnel suive une formation sur la désescalade, les droits de la personne et le racisme systémique.

Néanmoins, la formation n’est pas une fin en soi, mais un moyen de parvenir aux résultats escomptés. Pour être efficace et ainsi aboutir à un meilleur traitement des détenus, le dispositif de formation aux droits de la personne doit être lié à des améliorations mesurables et à des données sur les droits de la personne.

Le règlement devrait établir un dispositif de collecte des données qui permette de mesurer l’efficacité de la formation pour ce qui est de réduire les disparités en matière de discipline et d’isolement visant les Autochtones, les Noirs et les membres d’autres groupes racisés et d’autres groupes vulnérables. À cette fin, il sera nécessaire d’articuler, d’une part, les données sur les actes de mauvaise conduite, les fautes présumées, les mesures disciplinaires, l’isolement et les plaintes des détenus, lesquelles relèvent des droits de la personne, et, d’autre part, les données relatives à la conduite du personnel et à la participation à la formation.

Ces « systèmes d’intervention précoce », qui ont été mis en œuvre dans le contexte des services de police, peuvent grandement contribuer à aider les gestionnaires et le ministère à repérer les comportements discriminatoires auxquels il faut remédier.

Recommandation n^o 8 de la CODP : Le règlement devrait exiger que le ministère analyse ses données relatives aux mesures disciplinaires et aux actes de mauvaise conduite au niveau du personnel, afin qu’il surveille et suive les évolutions en la matière, et qu’il veille à ce que la formation obligatoire qu’il met en œuvre produise de meilleurs résultats.

 

6.Les services correctionnels de l’Ontario doivent faire l’objet d’une surveillance systémique qui soit externe et indépendante

En fin de compte, si l’Ontario veut parvenir à rendre ses pratiques conformes aux exigences constitutionnelles et lutter contre les effets nocifs de l’isolement et de la discrimination systémique, il doit se doter d’un dispositif de surveillance indépendante du système correctionnel dans son ensemble.

Cette surveillance est indispensable non seulement pour veiller au respect des restrictions relatives à l’isolement, mais aussi pour s’assurer qu’une personne ou une entité surveille efficacement les conditions sur le terrain et recueille et évalue les données, de manière à permettre au gouvernement et au public de déterminer si les politiques correctionnelles sont effectivement appliquées.

Dans son récent rapport sur la mise en œuvre d’unités d’intervention structurée dans les prisons fédérales, Anthony Doob a indiqué qu’un dispositif indépendant de surveillance et de contrôle était nécessaire pour que les restrictions visant l’isolement ne reviennent pas à « un isolement sous un autre nom[37] ».

De même, le Rapport final de l’examinateur indépendant sur la conformité à l’entente de règlement dans l’affaire Jahn a souligné la nécessité de mettre en place un système de surveillance externe pour répondre aux préoccupations dans l’ensemble du système, notamment en ce qui a trait au traitement des prisonniers ayant des troubles mentaux, ainsi qu’à la collecte et à l’analyse de données relevant des droits de la personne.

L’établissement d’un organisme de surveillance indépendant revêt un rôle essentiel pour protéger les droits dont jouissent les détenus en vertu du Code et de la Charte, et pour confirmer à la population que l’Ontario ne ménage aucun effort pour garantir le fonctionnement juste, humain et efficace du système correctionnel.

Bien que le ministère puisse estimer que la mise sur pied d’un organisme indépendant de surveillance des services correctionnels dépasse le cadre de ses pouvoirs réglementaires, l’expérience montre que, dans le domaine des services correctionnels, des modifications réglementaires ne sauraient être vraiment efficaces sans une telle surveillance. C’est pourquoi l’Ontario devrait prendre toutes les mesures possibles pour mettre en œuvre un système de surveillance indépendant, que ce soit par la voie réglementaire ou législative.

Recommandation n^o 9 de la CODP : L’Ontario devrait prendre toutes les mesures législatives ou réglementaires possibles pour établir un organisme indépendant de surveillance des services correctionnels.

 

7.Conclusion

Les experts, les autorités internationales et les tribunaux du Canada s’accordent à reconnaître que l’isolement entraîne des préjudices graves et permanents. Les modifications réglementaires proposées par l’Ontario instaurent des mesures de protection importantes pour limiter ce préjudice, notamment la limitation stricte de la durée des placements. La CODP accueille favorablement ces modifications.

Cependant, il reste encore beaucoup à faire pour que la réforme correctionnelle de l’Ontario porte ses fruits et entraîne des changements véritables.

En plus des recommandations formulées ci-dessus, nous encourageons le ministère à collaborer étroitement avec la CODP pour affiner ces modifications réglementaires. La CODP a travaillé de concert avec le ministère à maintes reprises dans le cadre de l’élaboration de lois et de règlements sur les services correctionnels et policiers, et elle estime que cette coopération a été utile pour toutes les parties.

La CODP serait heureuse de pouvoir examiner le libellé provisoire et de faire part de ses commentaires et conseils au fil de ce processus.