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Observation de la Commission ontarienne des droits de la personne au sujet de la stratégie de la cité d’Oshawa concernant le logement étudiant

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Le 30 mars 2010

La Commission ontarienne des droits de la personne (ci-après la « Commission ») tient à remercier la cité d’Oshawa (ci-après la « Cité ») de lui donner la chance de lui faire part de ses observations sur sa stratégie de logement étudiant.

Les observations de la Commission se fondent sur son expertise en tant qu’organisme de défense des droits de la personne doté d’un vaste mandat visant à protéger et à promouvoir les droits de la personne en conformité avec les grands principes reconnus à l’échelle internationale. Le mandat et les pouvoirs de la Commission lui sont conférés par le Code des droits de la personne de l’Ontario (ci-après le « Code »). Les travaux effectués par la Commission sur la question du logement, y compris son rapport intitulé Le droit au logement : Rapport de consultation sur les droits de la personne en matière de logements locatifs en Ontario, son énoncé de politique intitulé Politique concernant les droits de la personne et le logement locatif, la jurisprudence pertinente et les discussions précédentes avec les personnes compétentes de la cité d’Oshawa forment le cadre de ces observations.

Tous les documents de la Commission et certaines des lettres adressées à la cité d’Oshawa sont disponibles sur le site de la Commission, à www.ohrc.on.ca.

Le logement, un droit de la personne

La communauté internationale reconnaît depuis longtemps que le logement constitue un droit humain fondamental et universel qui doit être protégé par la loi. Le Canada a ratifié plusieurs instruments internationaux relatifs aux droits de la personne reconnaissant que le logement est un droit de la personne.[1] Le défi du Canada consiste à faire de ces principes de haut niveau une réalité vécue pour la population canadienne. Les municipalités, y compris les conseils municipaux, les responsables des politiques, les urbanistes et les concepteurs de programmes, ont une occasion unique de veiller au respect des droits de la personne de toute la population dans la conception et la prestation des programmes et des mesures législatives concernant le logement.

La Commission s’est engagée à faire un travail de sensibilisation et d’intervention face au problème de l’opposition au logement abordable qui menace les droits de la personne, puisqu’il peut entraîner une discrimination contre des groupes protégés par le Code. Oshawa a tenté de s’attaquer au dossier du logement étudiant en raison des tensions qui se manifestaient au sein de la collectivité au sujet des logements hors-campus pour les étudiants des établissements d’enseignement postsecondaire. La stratégie adoptée à Oshawa pourrait avoir une incidence sur les politiques d’aménagement du territoire dans toutes les collectivités ontariennes qui font face aux mêmes tensions. Bien que le groupe protégé par le Code dont il est question dans le plan soit les jeunes (étudiants), ces questions sont aussi pertinentes pour des personnes appartenant à d’autres groupes protégés par le Code qui pourraient vouloir partager un logement, comme les bénéficiaires de l’aide sociale, les personnes seules, les familles, les immigrants, les personnes appartenant à un groupe racialisé ou autochtone, ainsi que les personnes ayant un handicap.

La Commission et la Cité ont eu de nombreuses discussions depuis l’adoption du règlement municipal sur le logement locatif en février 2008. La Commission est intervenue en raison des inquiétudes soulevées par des étudiants, des propriétaires et des locateurs au sujet du danger que le règlement municipal porte atteinte au droit des jeunes d’être exempts de discrimination en matière de logement. Les questions de zonage et de délivrance de permis sont toutes deux assujetties au droit d’un individu de ne pas faire l’objet de discrimination en matière de logement, aux termes de l’article 2 du Code. Ces droits peuvent comprendre au sens large l’élaboration de projets de logement abordable pour les personnes et les groupes nommés dans le Code.

Le fond du problème peut s’exprimer ainsi : « Est-ce qu’on limite ou nie le droit des jeunes de partager un logement dans toutes les parties de la ville, soit en raison de stéréotypes liés à leur âge ou parce qu’ils ne forment pas un groupe qui ressemble à une famille? » La question du partage de logement par un groupe de personnes qui ne ressemble pas à une famille s’applique aussi aux personnes appartenant à d’autres groupes protégés par le Code qui pourraient avoir besoin de partager un logement.

La stratégie de logement étudiant de la cité d’Oshawa

La Commission appuie les nombreux aspects de la stratégie de logement étudiant qui entraîneront un éventail diversifié de possibilités de logement pour les étudiants et d’autres personnes protégées par le Code. La Commission est bien consciente des défis auxquels doit faire face la Cité pour répondre à une demande élevée de logements abordables dans le contexte de la transformation de la base économique au sein de la collectivité. Évidemment, l’expansion de plusieurs campus universitaires dans la ville au cours des quelques prochaines années pose des défis sur le plan de l’aménagement du territoire. Cependant, la situation offre également une bonne occasion de créer des logements abordables, d’établir d’autres installations et de favoriser une collectivité inclusive où chacun et chacune se sent capable de participer. Pour atteindre de tels objectifs, la proposition recommande divers types de logements, y compris des logements conçus spécifiquement pour des étudiants, des maisons en rangée, des maisons de chambres dans certains quartiers à court terme, des appartements et davantage de logements étudiants sur les campus. De plus, le plan propose diverses options et modifications de zonage, y compris des incitatifs à la construction, qui favorisent toute une gamme de logements abordables. La Commission appuie ces objectifs.

La Commission appuie également les efforts déployés par la Cité pour favoriser la participation du collège, des universités, des propriétaires et des étudiants afin d’atténuer les tensions. Mentionnons particulièrement la recommandation de créer un poste pour un projet pilote de trois ans axé sur les relations entre les étudiants et la collectivité. La Commission serait également ravie d’assister à un sommet provincial à venir, parrainé par la Cité d’Oshawa, portant sur le logement et les droits de la personne.

Les principes des droits de la personne

La Commission est ravie de constater que le plan de la cité d’Oshawa accorde de l’importance aux principes des droits de la personne énoncés par la Commission (Section 3.5). Ces principes, qui sont fondés sur les énoncés de politique de la Commission et sur la jurisprudence, peuvent fournir un cadre de référence fondé sur le respect des droits de la personne qui pourrait être utile à de nombreuses municipalités lorsqu’il s’agit d’examiner de telles questions.

Dans la prochaine version du plan, la Commission recommande d’apporter des modifications mineures concernant les principes, notamment :

  • Point 1. Dans l’énoncé « students could be considered part of a Code-protected group if they are treated differently from others based on age » (les étudiants peuvent être considérés comme faisant partie d’un groupe protégé par le Code s’ils sont traités de manière différente en raison de leur âge), nous recommandons d’enlever l’italique et le soulignement du terme « if » et d’ajouter à cette ligne ce qui suit : « Differential treatment could be based directly on stereotypes or it could include neutral rules, policies or regulations that have an adverse effect on people based on age. » (Le traitement différent peut être fondé directement sur des stéréotypes ou il peut comprendre des règles, des politiques ou des règlements neutres qui ont cependant un effet défavorable sur des personnes en raison de leur âge).
  • Point 4. Ajouter « single people » (personnes seules) à la liste des groupes protégés par le Code qui sont mentionnés.
  • Ajouter un énoncé indiquant ce qui suit : « When the municipality engages in land use planning exercises that will affect Code-protected groups, the Code should be considered. » (Lorsque la municipalité s’adonne à des activités en matière d’aménagement du territoire qui ont un effet sur un groupe protégé par le Code, le Code doit être pris en considération.)

Dans la prochaine version du plan, la Cité doit renvoyer à ces principes comme émanant de la Commission ontarienne des droits de la personne et non du « personnel de la Commission ».

En outre, la Commission recommande que la Cité envisage d’utiliser le Code des droits de la personne dans son cadre d’aménagement (section 3.2) pour les activités futures d’aménagement du territoire.

Permis de location de logement

Bien qu’elle appuie le vaste éventail d’initiatives d’aménagement énoncées dans le document, la Commission continue de s’inquiéter du fait qu’un aspect de l’objectif poursuivi par le plan est d’écarter les étudiants des maisons individuelles dans les quartiers avoisinant l’université. Selon les principes relatifs aux droits de la personne en matière de logement que nous avons abordés ci-dessus, les quartiers doivent être ouverts à tous les groupes, sans égard aux caractéristiques personnelles; les activités d’aménagement du territoire ne doivent pas entraîner des restrictions qui pourraient être contraires au Code.

Une combinaison appropriée d’habitations accessibles à différents niveaux de revenu peut être souhaitable à l’échelle de la ville, mais il est impératif que les droits de la personne de tous les membres de la collectivité soient respectés. La Cité a répondu à cet objectif, en partie, en proposant un plan qui offre des incitatifs à la construction et au soutien de logements abordables. Cependant, il reste des limites et restrictions pouvant s’appliquer à l’égard des jeunes, ce qui pose un problème du point de vue des droits de la personne. Une telle situation peut rendre la Cité vulnérable à des contestations fondées sur les droits de la personne.

Le règlement municipal sur le logement locatif s’applique seulement aux quartiers avoisinant l’université et impose un maximum de quatre chambres à coucher pour la plupart des maisons, même les maisons qui ont été légalement rénovées ou celles qui ont toujours compté plus de quatre chambres. La Commission a déjà dit que ce plafond pourrait avoir pour effet d’exclure les jeunes du quartier ou de leur imposer des restrictions. Lorsqu’il s’agit de maisons qui ont été construites à l’origine avec plus de quatre chambres, il y a lieu de se demander pourquoi ces chambres ne pourraient pas être utilisées. Si c’est parce que ces maisons seraient vraisemblablement occupées par des étudiants, on pourrait conclure que le règlement a pour effet de stéréotyper les jeunes comme étant moins responsables et moins enclins à prendre soin de leurs biens que d’autres, ce qui pourrait être perçu comme discriminatoire.

La Commission des affaires municipales de l’Ontario (ci après la « CAMO ») a récemment rendu une décision provisoire à l’endroit de la cité de Kitchener[2], laquelle fournit aux municipalités une ligne directrice concernant le respect des droits de la personne dans l’adoption de règlements municipaux ou d’instruments d’aménagement du territoire. La décision affirme que les municipalités sont tenues de respecter le Code et indique que si la cité de Kitchener souhaitait imposer des mesures restrictives visant le logement de personnes protégées par le Code (dans ce cas, il s’agissait de personnes ayant un handicap et de personnes bénéficiant de l’aide sociale), il lui faudrait présenter une analyse de la façon dont de telles mesures sont conformes au Code et à la Charte canadienne des droits et libertés. La cité d’Oshawa pourrait trouver utile d’entreprendre une telle analyse en ce qui concerne les inquiétudes que soulèvent les mesures d’attribution de permis et de zonage.

De plus, la CAMO a renvoyé à l’analyse de la discrimination faite par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Colombie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3 (Meiorin[3] ), lorsqu’elle a indiqué :

Il semble que le Code interdirait un règlement municipal ou un instrument d’aménagement du territoire qui a un effet discriminatoire, sous réserve du moyen de défense prévu par la loi, à savoir qu’il serait « raisonnable et imposé de bonne foi dans les circonstances », notamment en raison d’un préjudice injustifié. Une municipalité qui voudrait justifier l’imposition d’une telle norme, exigence ou politique discriminatoire devrait être en mesure de prouver qu’elle a déployé des efforts véritables et importants pour répondre aux besoins des personnes subissant les effets nuisibles de cette norme, exigence ou politique, ou qu’elle a cherché des moyens moins discriminatoires de parvenir à cet objectif. Elle pourrait également être appelée à prouver, au niveau fondamental, qu’il n’est pas possible de répondre à ces besoins sans subir de préjudice injustifié. (notre traduction)

À cette fin, la Commission recommande d’éliminer l’imposition d’un maximum de chambres à coucher et de fonder toute restriction relative au nombre de chambres à coucher sur les normes existantes en matière de santé et sécurité et d’occupation, à l’égard de toute rénovation légale de logement dans ce secteur. Une telle mesure atténuerait l’effet potentiellement discriminatoire d’exclure les jeunes du quartier. Bien que différents types de logement soient proposés à long terme dans toute la ville, la Commission craint que, à court terme, l’imposition d’un maximum de quatre chambres à coucher puisse accroître la difficulté de trouver des logements abordables, si les étudiants doivent déménager et chercher un autre logement et si les loyers augmentent. Cela viendrait aggraver l’effet d’exclusion qu’entraîne l’imposition d’un nombre maximum de chambres à coucher.

Définition d’un établissement de logement unifamilial

La Commission comprend que la Cité accorde actuellement des permis à des locateurs les autorisant à louer des maisons individuelles à des étudiants. La Cité a également établi une procédure d’appel pour les personnes qui contestent le refus de leur permis de location. Il semble que de nombreux appels soient rejetés et de nombreux permis refusés parce que les étudiants ne correspondent pas à la définition d’un « établissement de logement unifamilial ». Si des personnes sans lien de parenté se voient refuser le droit de partager un logement dans certains secteurs de la ville parce qu’elles ne correspondent pas aux modèles de la famille traditionnelle, la situation continuera de soulever des problèmes sur le plan des droits de la personne.

Il importe de souligner que, même si bien des personnes estiment que le refus de la Cour suprême du Canada d’autoriser un appel dans l’affaire Death c. Neighbourhoods of Windfields Limited Partnership[4] met fin à toute préoccupation en matière de droits de la personne relativement à la définition d’une maison de chambres, la Commission ne partage pas cet avis. Aucune des causes soumises aux tribunaux de juridiction inférieure n’ont examiné la moindre question liée aux droits de la personne. La Cour suprême du Canada a rejeté la demande d’autorisation d’interjeter appel sans examiner le bien-fondé de la cause, laissant ainsi le sujet ouvert à interprétation, et il reste des questions concernant l’intersection des droits de la personne, d’une part, et des règles de zonage et d’occupation s’appliquant aux maisons de chambres, d’autre part.

Pour ce qui est de déterminer si des locataires correspondent ou non aux critères d’un « logement unifamilial », les locateurs ne peuvent être tenus de poser des questions qui pourraient contrevenir au Code. Plus précisément, les locateurs ne peuvent pas interroger des locataires éventuels au sujet de leur état familial (si une personne est responsable des soins à donner à une autre personne, comme dans la relation parent-enfant ou à l’égard d’une personne âgée), de leur état matrimonial (célibataire, couple vivant en union de fait, personne divorcée, couple marié de même sexe ou de sexe opposé), de l’âge des occupants éventuels, ni tenter d’obtenir des renseignements pour savoir s’ils constituent une famille et utiliser ces renseignements à titre de conditions de location dans le marché privé du logement locatif. Un certain nombre de causes ont déterminé que le fait de refuser un logement à quiconque parce que cette personne n’est pas mariée ou ne correspond pas aux modèles de la famille traditionnelle constitue une atteinte aux droits de la personne. Par exemple, dans l’affaire Swaenepoel c. Henry (1985), un tribunal des droits de la personne a conclu que les plaignantes, un groupe de trois femmes célibataires, avait fait l’objet de discrimination en raison de préjugés sur les caractéristiques de personnes célibataires de même sexe habitant ensemble à titre de colocataires et ne correspondant pas au modèle de la famille nucléaire[5].

La cause R. c. Bell de la Cour suprême du Canada, dans laquelle la Cour a annulé un règlement municipal limitant les occupants d’un logement aux membres d’une famille, continue d’être la cause modèle sur la question[6]. Par conséquent, le paragraphe 35 (2) de la Loi sur l’aménagement du territoire indique que les municipalités ne peuvent pas adopter de règlements de zonage qui ont pour effet d’établir une distinction entre les personnes liées et celles qui ne le sont pas à l’égard de l’occupation ou de l’utilisation d’un bâtiment ou d’une construction[7]. Un règlement de zonage ne peut donc pas indiquer qu’une maison doit être occupée par une famille, et non par des personnes non apparentées partageant le logement.

Cependant, si le critère d’un « établissement de logement unifamilial » reposait sur le fait que des personnes vivent ou non en tant que groupe, cela serait préférable à l’imposition de la notion de « famille ». Lorsque des permis de location sont refusés parce que des locataires ne sont pas perçus comme fonctionnant à titre de « famille », la Commission s’inquiète des effets sur les locataires et sur leur capacité de trouver un logement abordable. La Commission recommande que la Cité veille à ne pas agir de manière discriminatoire et qu’elle examine son utilisation des définitions étroites de la famille dans son processus d’approbation des permis. La Commission recommande également que la Cité s’efforce d’informer les locateurs et les décisionnaires au sujet des questions qu’ils peuvent et qu’ils ne peuvent pas poser aux locataires éventuels. En outre, la Commission recommande que la Cité recueille des données sur les options de logement disponibles pour les étudiants lorsqu’elle refuse un permis à un locateur, afin d’empêcher qu’ils en subissent les contrecoups et de veiller à ce qu’ils puissent quand même se trouver un logement.

Zonage des maisons de chambres

Conformément aux interprétations de l’affaire R. c. Bell et du paragraphe 35 (2) de la Loi sur l’aménagement du territoire, les règlements de zonage sont invalides s’ils ont pour objet de réglementer l’utilisateur, plutôt que l’utilisation du terrain.

SI les personnes sont jugées selon qu’elles fonctionnent ou non en tant que groupe (et non pas en tant que famille) pour déterminer si elles constituent un « établissement de logement unifamilial », cela pourrait atténuer les effets sur les étudiants et d’autres groupes de personnes à faible revenu qui souhaitent partager un logement dans les quartiers avoisinant l’université. Il reste cependant des problèmes concernant la légitimité d’un « zonage d’exclusion » à l’endroit de personnes qui ne vivent pas dans des établissements de logement unifamilial et vivent donc dans des maisons de chambres.

Dans ses communications précédentes avec la cité d’Oshawa, la Commission a adopté comme position que le fait de restreindre les maisons de chambres dans les zones résidentielles où il existe des logements de taille et de densité semblables soulève des préoccupations sur le plan des droits de la personne. L’exclusion de ce type de logement de certains quartiers aura un effet restrictif sur les personnes les plus susceptibles de bénéficier de ce genre de logement, y compris des personnes appartenant aux groupes protégés par le Code. La Commission reconnaît toutefois que la Cité déploie des efforts pour créer davantage de maisons de chambres dans sa stratégie de logement étudiant, du moins en tant que mesure transitoire à court terme, pendant qu’elle tente de favoriser la construction de logements abordables à densité élevée.

Il convient de souligner l’importance des maisons de chambres. Au cours des consultations de la Commission sur les questions de logement, de nombreuses personnes ont indiqué que les logements de ce genre, lorsqu’ils sont bien gérés et entretenus, peuvent combler une grave lacune dans le contexte de la pénurie de logements pour les personnes à faible revenu. On a dit à la Commission que les maisons de chambres jouent un rôle important et viable pour répondre aux besoins de logement abordable des personnes protégées par le Code qui n’ont pas les moyens de se payer un logement conventionnel.

La Commission entend continuer à examiner les questions non résolues portant sur l’utilisation résidentielle des maisons de chambres et l’effet des règlements municipaux à ce sujet sur le droit au logement en tant que droit fondamental de la personne. Nous invitons la Cité à poursuivre avec nous ce dialogue.


[1]Déclaration universelle des droits de l’homme, signée le 10 déc. 1948, G.A. Res. 217A (III), ONU Doc. A/810, 71 (1948); Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, (1976) 993 N.U.R.T. 3, Can. T.S. 1976 no 46. L’Assemblée générale des Nations Unies a adopté et proclamé la Déclaration universelle des droits de l’homme en 1948. Le PIDESC a été adopté par les Nations Unies en 1966 et est entré en vigueur en 1976. Le Canada a ratifié le PIDESC en 1976. Le Canada est également signataire d’autres conventions internationales qui affirment le droit au logement, notamment la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et la Convention relative aux droits de l'enfant.
[2]Advocacy Centre for Tenants Ontario v. Kitchener (City). [2010] O.M.B.D. Case No. PL050611
[3] Colombie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU, [1999] 3 R.C.S. 3.
[4]Death c. Neighbourhoods of Windfields Limited Partnership. [2009] S.C.C.A. No. 253
[5]Swaenepoel c. Henry (1985),6 C.H.R.R. 0/3045 (Man.Bd.Adj.)
[6]Bell c. R (C.S.C.), (1979), 98 D.L.R. (3e) 255
[7]Loi sur l’aménagement du territoire, L.R.O. 1990, chap. P.13. parag. 35 (2). Le pouvoir d’adopter un règlement municipal en vertu de l’article 34, du paragraphe 38 (1) ou de l’article 41 ne s’étend pas au pouvoir d’adopter un règlement municipal qui a pour effet de distinguer entre les personnes liées et celles qui ne le sont pas à l’égard de l’occupation ou de l’utilisation d’un bâtiment ou d’une construction, y compris l’occupation ou l’utilisation de ceux-ci comme logement unifamilial.