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Résumé des délibérations

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Séance no 1 - Tendances et questions d’actualité touchant les droits de la personne

Animation du débat : Pearl Eliadis

Pearl Eliadis a commencé par esquisser les grandes lignes du sujet, à savoir :

  • le lien entre les organismes de défense des droits de la personne et la société civile;
  • l’interdépendance des droits de la personne;
  • les retombées des développements internationaux sur l’application des normes relatives aux droits de la personne à l’échelle nationale;
  • l’élargissement et l’interrelation des droits de la personne et leurs effets sur l’idée que les organismes de défense de ces droits se font de leur mandat.

Expert : Professeur Harish Jain

En guise d’entrée en matière, le professeur Jain a brièvement abordé les attributions du Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne (« le comité de révision ») et évoqué quelques uns des aspects de cette loi dont le comité de révision envisage la modification.[1]

Mis sur pied en avril 1999 par la ministre de la Justice du Canada, le comité a pour mandat de procéder à la révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, de considérer les pouvoirs et les procédures de la Commission canadienne des droits de la personne et de rendre compte à la Ministre tant de la justesse de la portée et du champ d’application de la Loi que de la sphère de compétence de la Commission. Le comité de révision, qui a reçu plus de 200 mémoires d’intervenants les plus divers, a parcouru le Canada tous azimuts pour rencontrer des employeurs, des fournisseurs de services, des organisations syndicales, des responsables des ministères fédéraux, des organismes non gouvernementaux et des groupes qui revendiquent l’égalité, tout en organisant des séances de consultation en soirée à l’intention du grand public. En tout, le comité de révision a consulté plus de 250 personnes. Le comité de révision a également rencontré des membres des commissions des droits de la personne de plusieurs provinces et territoires, notamment de la Commission ontarienne des droits de la personne et de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, en plus de quoi il a commandité des travaux de recherche sur des sujets tels que la condition sociale ou la retraite obligatoire.

Monsieur Jain a ensuite passé en revue quelques uns des points examinés par le comité de révision, en prenant garde d’ajouter que ce dont il avait choisi de parler était sans rapport avec les priorités de ce dernier.

Le système de dépôt et de règlement des plaintes

Le comité de révision a entendu maintes doléances à l’égard du système actuel de dépôt et de règlement de plaintes individuelles, le principal reproche qui lui était fait se rapportant à la lenteur du traitement de ces plaintes, source de déceptions et de frustrations énormes. Des voix se sont même levées pour laisser entendre que les commissions rejetaient des plaintes pour des raisons administratives, sans donner aux parties concernées la moindre possibilité de faire entendre leur cause. Selon M. Jain, le comité de révision a été invité à envisager la mise en place d’un nouveau système d’accès direct à un tribunal ou à la cour, à formuler des recommandations concernant la rationalisation du processus de traitement des plaintes et à examiner les mérites d’autres mécanismes de règlement des différends.

La discrimination systémique

Le comité de révision s’est fait dire que la Commission canadienne des droits de la personne ferait mieux de se consacrer davantage à la discrimination systémique. Les groupes de défense des droits des personnes handicapées, par exemple, souhaitent voir l’élimination générale des obstacles qui entravent la pleine participation de ces personnes à la vie de la société, sans avoir à déposer de plainte établissement par établissement ou service par service. Plusieurs témoignages et mémoires présentés au comité de révision ont par ailleurs évoqué la nécessité de veiller à ce que les règlements et les ordonnances des tribunaux prévoient bien les mesures requises pour éliminer les obstacles systémiques.

Les responsabilités découlant des traités internationaux

L’une des suggestions faites au comité de révision était de modifier la Loi canadienne sur les droits de la personne de sorte que celle ci fasse mention des responsabilités du gouvernement fédéral découlant des traités internationaux dont il est signataire, en particulier le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Certaines personnes ont de plus avancé l’idée d’enchâsser les droits économiques et sociaux dans la Loi canadienne sur les droits de la personne.

L’ajout d’un nouveau motif de discrimination illicite

Il existe parmi les groupes qui revendiquent l’égalité un très fort consensus autour de l’idée d’ajouter la « condition sociale » aux motifs de discrimination illicite prévus par la loi. Hélas, personne ne semble d’accord sur ce que cette expression engloberait : d’aucuns entendent par là un revenu faible ou inexistant ou encore l’état d’assisté social, de sans abri ou d’analphabète.

La propagande haineuse sur Internet

Il s’agit là, selon M. Jain, d’un autre problème sur lequel se penche le comité de révision.

La retraite obligatoire

Plusieurs groupes ont exprimé l’avis que les politiques de retraite obligatoire portent préjudice aux femmes et aux personnes récemment immigrées au Canada et qu’il y aurait donc lieu de supprimer de la Loi canadienne sur les droits de la personne les exceptions à son application relatives à l’âge de la retraite. Plusieurs employeurs et organisations syndicales pour leur part ont estimé que l’application ou non de ces exceptions relève de la négociation collective.

L’article 67 de la Loi canadienne sur les droits de la personne

Cet article a pour effet d’empêcher bon nombre d’Autochtones de se prévaloir du processus de revendication des droits de la personne. Certaines personnes réclament sa suppression. Ceci étant dit, différentes bandes d’Indiens ont fait savoir qu’à leur avis, l’application de la Loi canadienne sur les droits de la personne aux gouvernements autochtones ne leur donnerait pas une souplesse d’action suffisante.

L’objet de la Loi canadienne sur les droits de la personne

Plusieurs des mémoires recueillis par le comité de révision défendaient le point de vue que la Commission canadienne des droits de la personne et la Loi canadienne sur les droits de la personne devraient plutôt se concentrer sur l’égalité des droits que sur la lutte contre la discrimination, s’attacher à éliminer les obstacles à l’égalité et créer des obligations constructives par le biais de règlements ou de lignes directrices. On y lisait aussi que la Commission canadienne des droits de la personne devrait jouer un rôle accru au niveau de l’application des lignes directrices et de la surveillance de celle ci, de même que de l’éducation du public, vu combien de groupes au sein de la société ignorent leurs droits.

Plusieurs mémoires ont parlé des multiples facettes du rôle des commissions sur le plan des enquêtes, de la médiation, de la prise de décisions et de l’élaboration de lignes directrices contraignantes, susceptibles de créer une perception de conflit d’intérêts aux yeux du public.

La possibilité de recours multiples

Les personnes qui croient être victimes d’une atteinte aux droits de la personne dans le domaine de l’emploi ont plusieurs recours possibles. Le comité de révision a été invité à recommander une rationalisation à cet égard, en particulier dans les situations où l’un des recours possibles est une procédure en grief.

Animation du débat : Pearl Eliadis

Madame Eliadis a récapitulé les thèmes suivants de l’exposé du professeur Jain :

  • l’universalité et l’interdépendance des droits « à la base », autrement dit où sont les commissions des droits de la personne lorsqu’on a besoin d’elles dans l’application de ces droits au jour le jour?
  • la reconnaissance croissante que les droits économiques et sociaux sont au cœur du dialogue sur les droits de la personne;
  • l’écart apparent entre les lois anti discriminatoires d’une part, et l’égalité véritable de l’autre, et le fait que la plupart des tribunaux (surtout ceux de première instance) ne veulent pas se mêler de questions touchant les droits économiques et sociaux;
  • le règlement des différends à l’amiable, comme par exemple par l’intermédiaire des services de médiation de la Commission ontarienne des droits de la personne, qui ont radicalement changé la façon dont la Commission traite les plaintes et qui ont été très bien accueillis par les parties en litige.

Experte : L’honorable révérende Lois Wilson

Dans son exposé, la sénateur Wilson a évoqué deux problèmes parallèles auxquels se heurtent les commissions des droits de la personne au Canada à l’heure actuelle, à savoir la mise en application à l’échelle nationale des traités internationaux dont le pays est signataire et la nécessité d’adopter une conception des droits de la personne qui va au delà de l’ajout de motifs de discrimination illicite à un modèle datant des années 1950, avec le bagage historique qui se rattache à cette époque. Madame Wilson a laissé entendre que ces problèmes étaient de par leur nature essentiellement conceptuels et analytiques, et qu’ils appelaient de ce fait des efforts d’éducation et de formation du personnel de la Commission, des avocates et des avocats, des tribunaux et du public en général.

La sénateur Wilson a cité comme illustrations de ces problèmes les répercussions sur le Canada des deux traités des Nations Unies évoqués plus haut, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIRDCP) et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIRDESC), leur interdépendance et la façon de mieux intégrer leur application à la vie dans notre société. En 1997, la Commission canadienne des droits de la personne admettait pour la première fois que la pauvreté constitue une entrave à l’égalité des droits au Canada. Pareils développements donnent à penser qu’une orientation exclusive ou même dominante des activités des commissions des droits de la personne sur les droits civils serait incompatible avec l’interdépendance de ces droits.

De surcroît, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies (constitué aux termes du PIRDCP), notant qu’au Canada, la pauvreté avait un effet disproportionné sur les femmes, a recommandé un examen et des changements systémiques à cet égard. Le Comité des droits de l’homme a en particulier recommandé que les lois canadiennes soient modifiées de sorte à garantir que les plaintes qui ne sont pas réglées par voie de médiation soient renvoyées à un tribunal. Il a également recommandé la création d’un organe public chargé de la mise en œuvre du PIRDCP et du PIRDESC au Canada. Le comité des Nations Unies constitué aux termes du PIRDESC pour sa part a rejeté l’idée que les droits économiques et sociaux ne sont, de par leur nature, pas justiciables, ajoutant que le Canada doit au contraire offrir des recours en justice contre les violations de ces droits. Enfin, l’interprétation des lois nationales doit se faire en conformité avec les traités internationaux et il doit exister des recours en justice contre les violations des droits.

En novembre 1999, la sénateur Wilson a convoqué une réunion de 40 représentantes et représentants de diverses organisations non gouvernementales canadiennes pour discuter de la mise en œuvre nationale des traités et conventions des Nations Unies. Cette discussion a fait ressortir onze (11) segments de la société canadienne au sein desquels les droits de la personne posent un problème, suite à quoi deux personnes représentatives de chacun de ces segments ont été invitées à une série de consultations. Les personnes lésées dans leurs droits au sein de ces segments incluaient notamment les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées, les enfants, les réfugiés, les travailleurs, les prisonniers, les pauvres, les membres de la communauté du développement et les membres d’une communauté religieuse.

Au fil de ces consultations, un consensus s’est dégagé sur plusieurs points :

  1. il faudrait modifier la Loi canadienne sur les droits de la personne de sorte à y faire mention des obligations découlant des traités internationaux, des droits économiques et sociaux et du principe de l’égalité véritable;
  2. il faudrait revoir le mandat et la structure de la Commission canadienne des droits de la personne afin de les rendre conformes aux Principes de Paris;
  3. la ministre du Patrimoine canadien devrait convoquer une réunion des ministres provinciaux responsables des droits de la personne en vue d’un débat sur la suite à donner aux conclusions du Comité des droits de l’homme et du Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies constitués respectivement aux termes du PIRDCP et du PIRDESC, rendues publiques en 1998;
  4. les conclusions susmentionnés devraient faire l’objet d’audiences parlementaires, avec la participation des groupes de défense des droits de la personne;
  5. il faudrait accorder une importance toute particulière à l’éducation en matière de droits de la personne, notamment à l’intention des membres du Parlement, de la magistrature, des médias, des organisations non gouvernementales et du public. Une façon d’y parvenir serait d’organiser des réunions spéciales pour éduquer les membres des groupes parlementaires des divers partis politiques et les sensibiliser aux questions d’actualité en matière de droits de la personne;
  6. il faudrait créer un comité permanent du Parlement sur la mise en œuvre des conventions et des traités internationaux (tels que le PIRDCP et le PIRDESC).

Les participants aux consultations ont élaboré un plan d’action et constitué plusieurs groupes aux responsabilités suivantes :

  • poursuivre la révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne;
  • œuvrer au respect des droits de la personne pour les Autochtones;
  • examiner l’entente-cadre sur l’union sociale;
  • sensibiliser le public aux droits de la personne;
  • passer en revue les traités que le Canada a ratifiés et ceux qu’il n’a pas encore ratifiés, et établir un échéancier pour la ratification de ces derniers;
  • analyser les rapports de cause à effet entre les échanges commerciaux et les droits de la personne;
  • amener les membres du Parlement à faire en sorte que les droits de la personne soient respectés au Canada.

En ce qui a trait à ce dernier point, l’idée est de mettre en place un comité de parlementaires qui examinerait les projets de loi pour assurer leur conformité aux obligations internationales du Canada. L’objectif est de former un comité sénatorial des droits de la personne[2]. Présentement, les projets de loi sont soumis à une vérification officielle de leur conformité à la Charte. La même chose pourrait se faire concernant leur conformité aux obligations du Canada découlant des traités internationaux. Ce comité pourrait aussi se pencher sur les rapports présentés par le Canada conformément aux conventions ou pactes des Nations Unies avant leur expédition aux bureaux de celles ci et il pourrait participer aux activités donnant suite à ces rapports. La sénateur Madame Wilson a résumé les aspirations des participantes et participants en concluant qu’il restait fort à faire au Parlement.

Enfin, la sénateur Wilson a évoqué la nécessité de prévoir un mécanisme national, assorti de responsabilités correspondantes, qui aurait pour effet de placer les revendications essentielles en matière de droits de la personne formulées au Canada au centre du débat.

Animation du débat : Pearl Eliadis

Madame Eliadis a rappelé que selon plusieurs arrêts de la Cour suprême, il convient d’interpréter la Charte canadienne des droits et libertés (« la Charte ») à la lumière des traités internationaux dont le Canada est signataire. L’interprétation des lois sur les droits de la personne pourrait très bien se faire de même. Madame Eliadis a cité en exemple la Politique concernant la discrimination liée à la grossesse publiée par la Commission ontarienne des droits de la personne. Lors de l’élaboration de cette politique, la Commission a pris en considération la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes des Nations Unies, ce qui l’a amenée à conclure que les protections que le Code des droits de la personne accorde aux femmes enceintes s’appliquent aussi durant la période qui suit l’accouchement.

Madame Eliadis a par ailleurs rappelé que les obligations du gouvernement fédéral s’étendent aux commissions des droits de la personne provinciales et territoriales dans les domaines qui relèvent de la compétence des gouvernements provinciaux et territoriaux, et que ces derniers doivent veiller au respect des normes internationales en matière de droits de la personne. Les commissions, elles, doivent bien saisir la nature de leur rôle dans la mise en œuvre de ces normes.

Discussion générale

La discussion générale qui a suivi cette présentation a porté sur les thèmes et les problèmes suivants : le rôle de l’Ombudsman par rapport aux droits de la personne, l’incorporation d’instruments internationaux dans les lois nationales, les sources de résistance à la reconnaissance des droits économiques et sociaux et enfin, les défauts d’un système de protection des droits de la personne basé sur le dépôt et le règlement de plaintes. Les personnes présentes ont aussi rapidement abordé les droits des enfants et la situation au Québec, où la Charte des droits et libertés de la personne inclut la « condition sociale » parmi les motifs de discrimination illicite.

Le rôle d’un ombudsman ou « protecteur du citoyen »

Les personnes présentes ont fait remarquer que l’évolution des organismes de défense des droits de la personne à l’échelle internationale a effectivement donné naissance à des organes qualifiés d’Ombudsman ou de protecteur du citoyen. L’évolution du rôle des commissions des droits de la personne au Canada est intrinsèquement liée au mandat d’autres établissements ou organismes, tels que le Parlement, l’ombudsman et d’autres organes indépendants ayant un mandat qui leur est conféré par la loi. Les personnes présentes étaient d’accord sur l’importance de maintenir une certaine différenciation entre ces intervenants.

L’incorporation d’instruments internationaux dans les lois nationales

L’une des personnes présentes a souligné que non seulement les projets de loi canadiens ne sont soumis à aucune vérification de leur conformité aux obligations internationales du pays, mais que les textes législatifs canadiens ne font pas même la moindre mention de ces obligations, les deux seules exceptions étant la Loi sur le multiculturalisme canadien et la Loi sur les mesures d’urgence. L’idéal serait que les projets de loi ne soient approuvés que sous réserve de leur conformité aux obligations internationales. En 1985, eu égard à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, le gouvernement fédéral a modifié le Code criminel de sorte à reconnaître la torture comme acte criminel, en reprenant toutefois la définition de torture utilisée dans la convention; hélas, selon cette définition, la torture reste autorisée dans certaines circonstances.

Les sources de résistance à la reconnaissance des droits économiques et sociaux

En ce qui a trait au fait que la notion de droits économiques et sociaux soit si difficile à accepter pour certaines personnes, quelqu’un a fait remarquer que l’on peut faire une distinction entre des droits positifs et des droits négatifs : nous voyons les droits comme des protections contre des actions de l’État, mais pas nécessairement comme des garanties que l’État fasse certaines choses pour nous. Pourtant, les normes internationales sont très attentives au devoir de l’État d’imposer certaines règles au secteur privé par voie de lois et de règlements. Dans le domaine du logement, par exemple, l’application des normes internationales pourrait servir à une révision de l’aide sociale, des pratiques discriminatoires sur le marché du logement locatif privé, de l’attribution des logements sociaux, des conditions d’accession à la propriété ou encore des pratiques discriminatoires au sein des institutions financières. Or l’État pourrait influer sur certains de ces facteurs qui contribuent au phénomène des sans abri par voie de règlement, sans qu’il ne lui en coûte un sou. L’interdiction par voie de règlement des pratiques discriminatoires dans le secteur privé pourrait s’avérer efficace pour remédier au problème des sans abri. Quantité de droits économiques et sociaux n’appellent aucune action ni dépense gouvernementale et sont en fait des droits à l’égalité (voir par exemple la décision rendue par la commission d’enquête de l’Ontario dans Kearney v. Bramalea Limited). Les difficultés inhérentes à l’application des droits économiques et sociaux sont en parties dues à une perception de conflit entre le pouvoir de forger la politique sociale que détiennent à la fois les élus et d’autres représentants du public (c. à d. les commissions des droits de la personne).

L’une des choses que les commissions des droits de la personne cherchent à accomplir est de faire comprendre aux gouvernements, aux tribunaux et au public qu’il est possible de faire bien des progrès sur le plan des droits économiques et sociaux sans rendre obligatoire la prestation de biens ou de services, l’adoption de programmes ou l’octroi de subventions, tout comme dans les autres domaines traditionnels de protection des droits, bien des injustices ont été réparées par l’élimination de pratiques discriminatoires dans le secteur privé.

Enfin, quelqu’un a rappelé que l’un des facteurs à la base de la distinction entre les droits civils et politiques d’un côté, et les droits sociaux et économiques de l’autre est le fait que le PIRDCP et le PIRDESC sont deux documents séparés et que l’article 2 du PIRDESC utilise la tournure « assurer progressivement » le plein exercice des droits économiques et sociaux. Cet article 2 constituerait une échappatoire de taille qui permettrait aux gouvernements de traîner les pieds et qui entraverait donc la pleine mise en œuvre du PIRDESC.

Les défauts d’un système de protection des droits de la personne basé sur le dépôt et le règlement de plaintes

Les personnes présentes ont signalé qu’il existait au sein du public un sentiment fort répandu à l’effet que le dépôt et le règlement de plaintes individuelles ne donnent pas les résultats attendus, surtout à cause de la lenteur du traitement des plaintes (bien que les choses s’améliorent à ce niveau), mais aussi à cause de l’incapacité du système à venir à bout de la discrimination systémique. Des voix se sont même levées pour laisser entendre que les commissions rejetaient des plaintes pour des raisons purement administratives.

Quelqu’un a rappelé que le Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne envisageait la mise en place d’un nouveau mécanisme de règlement des différends et s’était à cet égard penché sur les services de médiation instaurés par la Commission ontarienne des droits de la personne, de même que sur les solutions adoptées au Québec et ailleurs au pays. L’une des options examinées par le comité de révision serait de faire en sorte que les parties plaignantes aient directement accès à un tribunal ou à la cour, peut être avec des services d’aide juridique (avocats ou autre représentation). Ceci étant dit, il importe de veiller à la simplicité d’un tel système d’accès. Les commissions des droits de la personne visaient au départ à assurer aux membres du public un recours simple et rapide en cas d’atteinte à leurs droits, mais avec le temps, le système est devenu complexe et litigieux. Le fonctionnement de la Cour des petites créances est un bon exemple de mécanisme suivant lequel les parties en litige peuvent elles mêmes présenter leur cause. Ce type d’accès direct permettrait aux commissions des droits de la personne de se concentrer sur des problèmes plus généraux et systémiques.

Les personnes présentes ont discuté du fait qu’il n’était pas question de faire un choix entre soit le système actuel basé sur le dépôt et le traitement de plaintes individuelles, soit un nouveau système mieux adapté à la lutte contre la discrimination systémique. Il existera toujours des plaintes qui appelleront l’introduction d’instances visant un règlement systémique, tout comme il existera toujours des situations dans lesquelles un règlement individuel sera préférable. La difficulté à l’heure actuelle est que les commissions des droits de la personne ne sont pas armées pour mettre en demeure tout un secteur économique de prendre certaines mesures pour remédier à des problèmes systémiques.

Les droits des enfants

Un autre domaine qui mérite que l’on y prête une attention toute particulière est la défense des droits des enfants. Trop d’enfants vivent en effet dans la pauvreté et quantité de jeunes qui abandonnent leur foyer se retrouvent sans domicile. Plusieurs rapports publiés à l’égard des droits visés dans la Convention relative aux droits de l’enfant cernent des problèmes concrets auxquels le Canada doit s’attaquer à l’échelle nationale et provinciale. Plusieurs voix se sont levées pour suggérer que les droits des enfants soient traités séparément d’autres droits connexes, tels que les droits économiques et sociaux.

La « condition sociale », motif de discrimination illicite au Québec

La « condition sociale » fait partie des motifs de discrimination illicite prévus par la Charte des droits et libertés de la personne en vigueur au Québec. Les 15 premières années que des plaintes pour discrimination fondées sur ce motif ont pu être présentées, les résultats que les parties plaignantes obtenaient n’étaient guère reluisants. Depuis la création d’un tribunal spécial voici une dizaine d’années, la situation est plus encourageante. Plusieurs personnes bénéficiaires de l’aide sociale ont en effet obtenu gain de cause après avoir porté plainte pour discrimination dans le domaine du logement, mais les victoires dans des domaines autres que le logement sont rares. Dernièrement, quelques plaintes pour discrimination dans le domaine du logement ont aussi été décidées en faveur de parties plaignantes n’ayant pour source de revenu que des emplois à contrat et à court terme. Une autre affaire qui fera date était une plainte portant sur un genre de programme de travail obligatoire imposé à certaines personnes en échange des prestations d’aide sociale auxquelles elles avaient droit, dans le cadre duquel il leur était toutefois interdit de se syndiquer. La plainte émanait d’un participant à ce programme. Or un tribunal a conclu qu’un tel programme de travail obligatoire représentait un emploi et non une formation, et que le fait d’exclure les personnes y participant de l’application des droits fondamentaux dont jouissent les travailleurs en général était une forme de discrimination fondée sur la condition sociale. L’une des retombées majeures de cette décision est qu’elle reconnaît à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec le droit de s’attaquer non seulement aux pratiques discriminatoires dans le secteur privé, mais aussi aux lois provinciales discriminatoires. Le Procureur général du Québec a depuis entrepris des démarches pour contester la compétence de la Commission d’introduire de telles instances et la Commission attend de connaître l’issue de cette contestation.

Séance no 2 – Les normes internationales et les pratiques exemplaires applicables aux commissions des droits de la personne

Animation du débat : Ian Hamilton

M. Hamilton a axé le débat sur trois grands points :

  1. les normes internationales ont pour objet d’orienter les activités des commissions des droits de la personne. Les Principes de Paris en particulier servent de cadre d’action pour les institutions nationales et établissent des normes pour la création de commissions des droits de la personne aux quatre coins du monde;
  2. la façon dont ces normes sont mises en application de par le monde. Au Canada, les premières commissions des droits de la personne remontent aux années 1960 et 1970, mais depuis 1993 surtout, elles se multiplient un peu partout. Ces commissions profitent des accomplissements des organismes existant de plus longue date et s’en prennent à des problèmes aussi nouveaux qu’elles. Il devrait y avoir là amplement de quoi alimenter le débat;
  3. dans quelle mesure les activités des commissions des droits de la personne reflètent les normes et les pratiques internationales.

M. Hamilton a présenté M. Brian Burdekin, conseiller spécial sur les institutions nationales au Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme.

Expert : Brian Burdekin

M. Burdekin a commencé par décrire le travail effectué par des organismes de protection de la personne dans d’autres coins du monde, en signalant au passage les aspects de leurs activités susceptibles d’aider les commissions œuvrant au Canada à repérer et à régler les problèmes relatifs à la portée et à l’efficacité de leurs activités. Il a fait remarquer que les organismes de défense des droits de la personne de l’étranger prennent souvent exemple sur ce qui se fait au Canada, ajoutant que le Haut Commissariat accorde une très grande importance au travail effectué par les commissions canadiennes, auquel il attribue des répercussions bien au delà de nos frontières. Il a ensuite abordé l’expérience des commissions internationales sous divers angles : la place des droits économiques et sociaux, l’éducation du public et la sphère de compétence des commissions des droits de la personne.

La place des droits économiques et sociaux

M. Burdekin a par ailleurs remarqué qu’il serait peu réaliste de ne pas d’emblée tenir compte des droits économiques et sociaux lors de la mise sur pied de nouveaux organismes de défense des droits de la personne à travers le monde. Il existe en effet un équilibre dynamique et changeant entre les commissions des droits de la personne indépendantes, les ombudsmen ou protecteurs du citoyen, les commissions de lutte contre la corruption et les élus publics, qui sont sans exception soumis aux grandes tendances internationales telles que la globalisation et la privatisation. Il s’agit là de problèmes de la plus haute importance qui, si elles ne prenaient pas de mesures à leur égard, risqueraient d’enlever aux commissions des droits de la personne toute crédibilité aux yeux des groupes les plus marginalisés par ces mêmes tendances.

Du temps où il était président de la commission fédérale des droits de la personne en Australie, M. Burdekin dit avoir eu à s’occuper des sans abri, des Autochtones, des personnes ayant une maladie mentale et de personnes principalement lésées dans leurs droits à cause de leur situation sociale ou économique défavorable. M. Burdekin a soutenu qu’à son avis, qu’on veuille le reconnaître ou non, il existe une interdépendance dans tous les pays, aussi riches soient ils, entre les droits économiques et sociaux, la privation de ces droits et la violation des droits civils et politiques. Il a cité à titre d’exemple le cas des enfants vagabonds que la police australienne aurait coutume de ramasser dans la rue et de traiter ensuite sans le moindre égard pour leurs droits civils et politiques, ce qui est selon lui indissociable de leurs antécédents sociaux et économiques. M. Burdekin a ajouté que malgré leur grande vulnérabilité et leur marginalisation extrême, fort peu de ces enfants ont jamais porté plainte pour atteinte à leurs droits. La commission des droits de la personne australienne a donc examiné comment introduire une instance en leur nom susceptible de mener à un examen des problèmes systémiques auxquels se heurtent ces enfants. M. Burdekin a insisté sur l’existence d’un lien direct entre la pauvreté et la violation des droits de la personne lorsque la pauvreté est la cause de ces violations. Il importe de reconnaître de tels rapports de cause à effet, sans quoi les commissions ne pourront pas traiter les plaintes individuelles de façon efficace, sonder le véritable motif de discrimination s’y rapportant ni repérer les éventuels enjeux systémiques.

L’exemple des enfants sans-abri en Australie montre bien que les groupes les plus marginalisés sont souvent ceux dont émane le plus petit nombre de plaintes. Il s’ensuit que les commissions des droits de la personne provinciales ou fédérale ne s’attachent pas assez à remédier à leurs problèmes. En conséquence, les commissions des droits de la personne doivent adopter une attitude plus proactive pour déceler les cas de discrimination systémique et s’impliquer davantage dans le débat sur les droits sociaux et économiques.

M. Burdekin a par ailleurs souligné que divers mécanismes de règlement des différends tels que la conciliation, la médiation et l’arbitrage facilitent l’accès à la justice de certains groupes parmi les plus vulnérables et qu’il y a donc lieu d’en répandre l’emploi. L’option d’une instance devant un tribunal n’est pas toujours valable, vu que les tribunaux sont difficiles d’accès et que leurs instances sont à la fois longues et coûteuses. L’accessibilité du processus de règlement des différends en matière de droits de la personne est bien entendu cruciale.

L’éducation du public

M. Burdekin a attiré l’attention des personnes présentes sur le lien entre, d’une part, l’efficacité des activités d’éducation du public et de promotion des droits de la personne entreprises par une commission des droits de la personne et, d’autre part, le nombre de plaintes qui lui sont soumises. Les commissions font en effet face à un problème particulier, à savoir qu’une campagne d’éducation du public réussie se traduit souvent par une multiplication du nombre de plaintes, ce à quoi les commissions doivent avoir les moyens de faire face. Il faudrait que les commissions soient investies du pouvoir de formuler des lignes directrices visant à prévenir les violations systémiques des droits de la personne, plutôt que de devoir formuler des recommandations au cas par cas, vu que la prévention des violations donne de meilleurs résultats que le règlement des plaintes. Les commissions qui ne disposent pas de ce pouvoir doivent réussir à convaincre leurs gouvernements respectifs de le leur conférer, en leur faisant comprendre qu’elles accompliront davantage avec des politiques proactives et préventives que par le règlement de plaintes. Là où les choses se compliquent, c’est que le rendement de la prévention est quasiment impossible à mesurer, d’où la difficulté pour les commissions de convaincre leurs gouvernements que la prévention des plaintes est en réalité un reflet de leur efficacité.

La sphère de compétence des commissions des droits de la personne

M. Burdekin a souligné la situation tout à fait exceptionnelle dans laquelle se trouvent les commissions des droits de la personne de nos provinces et territoires, à savoir que certaines d’entre elles exercent leur compétence sur une part majoritaire de la population et sont même plus importantes que la commission fédérale. Les traités internationaux sont des documents auxquels les pays signataires ont librement choisi d’adhérer, et les obligations qui en découlent lient tous leurs paliers de gouvernement. Les lois et les pratiques tant au palier fédéral que provincial doivent donc refléter les normes internationales, et il faut que celles ci aient force de loi. S’il en est autrement, il est impératif de les modifier, afin que les normes internationales soient incorporées dans la loi et dans la pratique. À cet égard, M. Burdekin a rappelé que divers organes internationaux assurent une surveillance de la mise en œuvre des traités internationaux par leurs pays signataires et que cette surveillance gagne en efficacité. Dorénavant, les gouvernements doivent répondre de leurs activités par rapport à leurs obligations.

Selon M. Burdekin, il existe un lien direct et incontournable entre les traités internationaux relatifs aux droits de la personne et les normes associées aux Principes de Paris (p. ex., le mandat et l’interdépendance des commissions des droits de la personne et les pouvoirs dont ces dernières doivent disposer à l’échelle nationale et provinciale ou territoriale pour pouvoir s’acquitter de leur mandat). Là où ce lien est absent, une commission n’est pas accessible aux personnes qui ont besoin de ses services. Les commissions doivent être en mesure d’adopter des stratégies et des programmes les rendant plus accessibles, en particulier pour les personnes qui portent rarement plainte, faute de quoi, elles manqueraient à leur obligation de protéger les droits de la personne à l’échelle nationale et provinciale.

M. Burdekin a ajouté que les commissions auraient intérêt à interpréter leur sphère de compétence le plus largement possible, de sorte à pouvoir donner plus d’ampleur à leurs interventions visant à remédier aux violations des droits de la personne. Les commissions auront bien entendu moins de mal à faire accepter une interprétation élargie de leurs pouvoirs si elles peuvent compter sur l’appui du public. L’appui du public, lui, s’obtient par des activités d’éducation, qui font bien comprendre le rôle des commissions et qui donnent le sentiment qu’elles agissent de façon proactive. Pareillement, les commissions des droits de la personne indépendantes ont intérêt à cultiver des relations de travail productives avec les parlements, et notamment à témoigner devant les comités parlementaires. Les commissions des droits de la personne peuvent, doivent même, occuper une place centrale dans le débat sur les droits de la personne et les atteintes à ceux ci. Enfin, la force et l’efficacité des commissions est fonction de l’existence à leur tête d’une direction éclairée, sans laquelle elles ne sauraient rallier d’autres paliers de gouvernement ni d’autres institutions locales à leur cause.

Animation du débat : Ian Hamilton

M. Hamilton a résumé ainsi les points abordés par M. Burdekin :

  1. le lien apparent au niveau international entre, d’un côté, les violations des droits civils et politiques et, de l’autre, les droits économiques et sociaux;
  2. la nécessité pour les commissions des droits de la personne d’être accessibles et indépendantes, et de disposer d’une vaste sphère de compétence et de pouvoirs suffisants pour s’acquitter de leur mandat de façon efficace, sans risque de perdre toute crédibilité;
  3. l’importance d’une coopération entre la société civile et les commissions des droits de la personne;
  4. l’importance de l’efficacité opérationnelle.

M. Hamilton en a profité pour revenir sur l’importance de tenir compte des normes internationales dans l’élaboration des lois nationales. Les mandats de la plupart des organismes de défense des droits de la personne mis sur pied à l’étranger contiennent des renvois directs à ces normes internationales. Ces organismes se voient attribuer le pouvoir de surveiller la mise en application des instruments internationaux, de proposer la ratification d’instruments additionnels et de vérifier si les lois nationales de leur pays sont conformes à ses obligations internationales. En règle générale, ces pouvoirs s’étendent aussi à la protection des droits économiques et sociaux. Il en est tout autrement au Canada, où aucun organe public ne surveille l’application des normes internationales.

Discussion générale

La discussion déclenchée par l’exposé de M. Burdekin a porté sur les meilleures pratiques et la sphère de compétence des commissions des droits de la personne, et plus particulièrement sur les thèmes suivants : l’efficacité de la méthode adoptée au Québec pour promouvoir les droits économiques et sociaux, l’adéquation des Principes de Paris, les meilleures solutions pour lutter contre la discrimination systémique et améliorer les relations interraciales, et enfin le recours à des mécanismes de responsabilisation internes plutôt qu’aux méthodes traditionnelles pour régler les problèmes d’atteinte aux droits de la personne. Le financement des commissions et les ressources dont elles disposent, de même que l’interrelation des lois internationales et nationales, ont également fait l’objet d’un court débat.

Les droits économiques et sociaux au Québec et l’observation générale no 10

Les personnes présentes ont noté que même au Québec, la seule province où les droits économiques et sociaux sont expressément protégés par la loi, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse n’est pas habilitée à faire enquête sur la violation de ces droits, dont la protection n’a pas préséance sur l’application d’autres lois. Néanmoins, la Charte québécoise confère à la Commission certains pouvoirs relatifs aux droits économiques et sociaux, par exemple celui de faire de la recherche s’y rapportant. Ainsi, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a récemment achevé une recherche sur la discrimination systémique dans le domaine du logement qui faisait référence aux normes internationales établies en la matière. La Commission témoigne par ailleurs devant le Parlement lorsque celui ci étudie des projets de loi en s’appuyant, entre autres, sur les normes internationales (par exemple, en ce qui concerne l’aide sociale). L’Observation générale no 10 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies comporte une liste de choses que les organismes de protection des droits de la personne pourraient ou devraient faire, notamment fournir des conseils d’ordre technique à leurs gouvernements ou encore établir des repères à l’échelle nationale par rapport auxquels mesurer la conformité aux obligations internationales. Les membres du groupe étaient d’accord pour dire que les commissions sont déjà plus que prêtes à faire ces choses, mais qu’elles n’en ont pas vraiment les moyens.

M. Burdekin a évoqué à cet égard l’application par l’Australie des suggestions avancées dans l’Observation générale no 10. La commission des droits de la personne australienne a examiné l’ensemble des lois de l’Australie affectant les personnes ayant une maladie mentale, ce qui a mis en lumière l’incompatibilité de bon nombre d’entre elles avec les obligations découlant des traités internationaux, pire, l’existence d’énormes violations des droits de la personne au sein même du système législatif du pays. Cet examen, effectué sur une durée de cinq ans, a entraîné la révision de bon nombre de lois. Il a aussi abouti à la mise en place d’une série de repères des changements restant à faire, issus de comparaisons entre les normes internationales et les dispositions législatives existantes. Il s’agit là d’un exemple concret d’application des traités internationaux à l’échelle locale et nationale.

Les Principes de Paris

Il a été rappelé au cours du débat qu’essentiellement, les Principes de Paris cherchaient à arrêter les critères caractérisant un organisme de défense des droits de la personne de qualité. Ils constituent un compromis négocié, vu qu’ils devaient s’appliquer à divers types d’organismes œuvrant au sein de systèmes juridiques variés (y compris ceux, par exemple, qui ne sont pas basés sur le dépôt et le règlement de plaintes). Ces principes, selon lesquels les organismes de défense des droits de la personne doivent nécessairement être indépendants et autonomes et disposer d’un mandat assez vaste, représentaient un grand pas en avant lors de leur adoption et n’ont pas perdu de leur utilité depuis.

La plupart des nouvelles commissions des droits de la personne ont, comme l’exigent ces principes, un plutôt vaste mandat, prenant en considération les normes internationales en matière de droits de la personne, de même que les droits économiques et sociaux (c’est le cas par exemple des commissions d’Afrique du Sud, de l’Inde, de l’Ouganda et du Rouanda). Les commissions existant de plus longue date, notamment au Canada, ont dans l’ensemble des mandats plus restreints qui ne font aucune mention des instruments internationaux.

La discrimination systémique

M. Burdekin a répété que les mesures visant à éliminer la discrimination systémique ne pouvaient pas se substituer au traitement de plaintes individuelles – les deux doivent coexister. En fait, les plaintes individuelles peuvent servir de point de départ à l’élaboration de lignes directrices et donc à des changements systémiques. Faute de recevoir des plaintes individuelles de personnes lésées par des pratiques discriminatoires systémiques, les commissions ont d’après lui intérêt à mener des enquêtes de leur propre initiative sur de telles pratiques et à tenter de formuler des lignes directrices pertinentes.

Les relations interraciales

Les personnes présentes ont souligné qu’il existe bien des lois traitant spécifiquement des questions raciales, et pourtant, bon nombre de plaintes déposées auprès des commissions portent sur la discrimination fondée sur la race, surtout dans le domaine de l’emploi. Plusieurs commissions ont essayé de se doter d’un service uniquement chargé de s’occuper de ce type de plaintes. Les membres du groupe, notant que bien des gens ne comprennent pas les enjeux des relations interraciales, ont convenu qu’il serait peut-être bon d’accorder une place prioritaire à ces relations et d’investir les ressources nécessaires pour mieux y sensibiliser le public.

M. Burdekin a évoqué la démarche adoptée par l’Australie à cet égard : à chaque fois qu’il a ratifié un traité précis, par exemple un traité international relatif à la discrimination fondée sur la race, le gouvernement australien a mis sur pied un organe spécialement chargé de surveiller l’application du traité en question, en l’espèce une commission sur la discrimination raciale. Au bout du compte, il a consolidé ces différents organes spécialisés. Les relations entre les différentes minorités et entre celles ci et la majorité sont cruciales. Les pays qui omettent de cultiver un climat de tolérance et de respect de la différence doivent en assumer les conséquences, qui peuvent être désastreuses. Revenant sur la question de la promotion des droits de la personne et de l’éducation du public, M. Burdekin a fait remarquer que nourrir une culture de respect de la différence est un aspect du mandat des commissions qui revêt encore plus d’importance que le traitement des plaintes. Les campagnes d’éducation du public visant à promouvoir le respect de la différence ont comme effet secondaire de mieux faire connaître le mandat des commissions des droits de la personne qui les organisent. Une commission qui négligerait cet aspect de son mandat aurait de toute évidence plus de mal à réagir à des problèmes d’intolérance précis où et quand ils peuvent survenir (p. ex., l’intolérance envers la communauté arabe durant la guerre du Golfe).

Les mécanismes de responsabilisation internes

Au cours de la discussion, les comités de la santé et de la sécurité au travail, qui ont remporté d’indéniables succès sur le plan de la réduction du nombre d’accidents professionnels, ont été évoqués à titre d’exemple qui mériterait d’être suivi dans le contexte des droits de la personne. En effet, aux termes des lois sur la santé et la sécurité au travail, toute personne qui estime que ses conditions de travail ne sont pas sécuritaires peut quitter son poste. Le Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne a été invité à proposer un mécanisme de responsabilisation interne, similaire à celui en place dans le contexte de la santé et de la sécurité des travailleuses et des travailleurs, à savoir la création de comités des droits de la personne sur les lieux de travail. La création de tels comités aurait pour effet de transférer aux employeurs une part des responsabilités en matière de protection des droits de la personne qu’assument présentement les gouvernements et les commissions. Le Parlement du Canada étudie à l’heure actuelle la possibilité de modifier le Code canadien du travail en vue d’ajouter aux dispositions traitant de la santé et de la sécurité au travail des interdictions visant le harcèlement et la violence. Ainsi, toute personne qui se verrait dans l’impossibilité de travailler parce qu’elle est la victime de harcèlement serait en droit de quitter son poste (droit que certains syndicats ont déjà obtenu pour leurs membres dans leurs conventions collectives). Bref, il est évident qu’il existe d’autres moyens de remédier aux atteintes aux droits de la personne que l’élargissement du rôle des commissions et des gouvernements à cet égard, en particulier en ce qui a trait aux droits de la personne sur les lieux de travail.

Plusieurs voix se sont toutefois levées pour rappeler que tout le monde ne se sent pas capable de refuser de travailler, quelles que soient les circonstances, par peur d’éventuelles représailles de l’employeur. De ce fait, des comités associés aux employeurs ne seraient pas nécessairement aussi accessibles qu’un processus neutre qui bénéficie de l’appui du gouvernement.

L’accessibilité

L’une des personnes présentes a mentionné le fait que l’accessibilité est un facteur primordial lorsqu’on réfléchit à la question de savoir pourquoi, considérant leur sphère de compétence, il est si important que les commissions jouent un rôle accru pour défendre les droits économiques et sociaux. Il y a aussi la question de la représentativité : en effet, il n’est pas impossible d’imaginer qu’une personne pauvre soit nommée commissaire ou même commissaire en chef aux droits de la personne, alors que sa nomination à la magistrature semble fort peu probable. De plus, favoriser un système basé sur le dépôt et le règlement de plaintes individuelles touchant des droits économiques et sociaux serait oublier que les personnes le plus souvent lésées dans ces droits sont les moins susceptibles de se prévaloir des recours prévus à cet égard. Les commissions ont l’avantage de pouvoir élaborer des mécanismes qui leur permettent d’aller au devant des personnes lésées et de les aider à porter plainte (voire d’introduire des plaintes de leur propre initiative, s’il y a lieu), chose que les tribunaux ne peuvent pas faire.

Le financement des commissions et l’affectation de leurs ressources

L’un des problèmes soulevés durant la discussion était le fait qu’il n’existe aucun organe chargé du suivi des activités des commissions et des décisions des commissions d’enquête. L’existence d’un tel organe éviterait la récurrence de certains problèmes, inévitable tant que les changements nécessaires n’auront pas été opérés. Un autre problème qui a été abordé est la compression des budgets des commissions des droits de la personne, et, accessoirement, la nécessité de trouver un meilleur équilibre entre les fonds affectés, d’une part, à l’éducation et à la prévention de la discrimination systémique et, d’autre part, aux mesures correctrices relatives aux plaintes existantes. Il est entendu que le traitement des plaintes représente une part importante du rôle des commissions, mais il y aurait néanmoins lieu d’en renforcer les autres aspects, autrement dit l’éducation et la prévention de la discrimination.

L’interrelation des lois internationales et nationales

M. Burdekin a mis fin à la discussion en faisant remarquer qu’un nombre croissant de pays se dotent de commissions des droits de la personne dont le mandat est ancré dans les traités internationaux. En Europe et ailleurs au monde, la tendance est à l’incorporation dans les lois nationales des normes établies en matière de droits de la personne dans les traités internationaux, avec pour effet de leur donner force de loi. Quatre vingt dix pour cent des commissions de création récente sont constituées de la sorte. Il existe même des pays où les traités internationaux l’emportent sur les lois nationales. Dans certains pays européens, notamment en Angleterre, en Irlande et en Écosse, les juges et autres décisionnaires sont tenus de respecter les normes européennes en matière de droits de la personne. Toute politique, pratique ou disposition législative nationale incompatible avec ces normes est inopérante ou infirmée. Suggérer que la même chose devrait valoir au Canada est loin d’être radical, vu qu’il s’agit de la tendance qui se dessine en Europe et de par le monde (sauf aux États Unis). Une occasion rêvée se présente pour le Nunavut de jouer un rôle de premier plan à cet égard et de se doter d’une commission des droits de la personne dont le mandat serait basé sur les normes internationales.

Animation du débat : Ian Hamilton

Deux grands points se dégagent de cette séance : 1) le fait que le public canadien n’est pas suffisamment informé des normes internationales en matière de droits de la personne et ne les comprend donc pas bien et 2) le fait que les commissions des droits de la personne sont dans une position idéale pour faire bouger les choses au Canada : elles sont capables à la fois d’impliquer le gouvernement et de rallier le public à leur cause.

Discours clé par Max Yalden : « L’interdépendance des droits de la personne »

Madame la ministre, Monsieur le commissaire en chef, Monsieur le président,

Merci de vos mots d’introduction. Thank you for your kind introduction. Et merci de m’avoir invité à participer à cette session aujourd’hui. And thank you for inviting me to be with you today. Je me réjouis toujours lorsque l’occasion se présente à moi de venir faire un tour dans ma ville natale et d’y revoir tant d’amis et de collègues de longue date.

Je suis particulièrement ravi de me retrouver ici aux côtés de Brian Burdekin. Notre première rencontre remonte à 1991, si je ne m’abuse, lors de la conférence de Paris qu’il évoquait ce matin. Cette rencontre s’était avérée très fructueuse pour ce qui était de définir la nature des organismes nationaux des droits de la personne et d’établir des normes s’y rapportant. Brian n’a eu cesse depuis de contribuer à rendre ces organismes plus efficaces et de promouvoir leurs intérêts.

Comme je le disais, je suis très heureux d’être parmi vous, d’autant plus que le sujet qui retient notre attention aujourd’hui, les tendances sociales et internationales touchant les commissions des droits de la personne, me tient à cœur depuis de nombreuses années, tant sur le plan personnel que professionnel, d’abord comme chef d’une commission des droits de la personne nationale, et de jours comme membre d’un des plus importants organes internationaux œuvrant dans ce domaine. Notre rassemblement aujourd’hui représente aussi l’une des rares fois où j’ai eu le plaisir de participer à un colloque coparrainé par une association provinciale et une importante organisation non gouvernementale canadienne qui jouent toutes deux un rôle crucial dans les efforts de promotion des droits de la personne dont je veux vous parler.

Pour commencer, permettez-moi de souligner deux aspects des droits de la personne dont nous sommes tous conscients et qu’aucun de nous ne conteste, mais qu’il nous arrive d’oublier dans la pratique, à savoir l’universalité et surtout l’interdépendance de ces droits – et non seulement de ces droits sur le fond, mais aussi des mécanismes conçus pour assurer leur promotion et leur défense.

Parlons d’abord des droits de la personne sur le fond. Il est grand temps de dénoncer l’idée fausse, mais oh combien répandue, que les droits de la personne ne sont rien de plus qu’une création de l’imagination occidentale, visant à organiser le monde à notre goût, peu importe ce que d’autres, ailleurs, peuvent en penser. Il y avait peut être un peu de vrai dans cette façon de voir les choses en 1945, l’année où la charte des Nations Unies a vu le jour, alors qu’une bonne partie de la population mondiale était absente de toute représentation à San Francisco. Ceci étant dit, à Vienne, en 1993, les choses avaient bien changé, tous les pays étaient représentés. Or, la déclaration de Vienne dit bien, sans équivoque, que « ... tous les droits de l’homme sont universels » et qu’il « est du devoir des États, quel qu'en soit le système politique, économique et culturel, de promouvoir et de protéger tous les droits de l'homme et toutes les libertés fondamentales ».

Cela ne signifie bien évidemment pas que ces droits sont universellement et uniformément respectés; au contraire, dans certains pays, ils restent même carrément bafoués. Nous savons bien que dans la pratique, leur violation est fréquente. Quoiqu’il en soit, leur reconnaissance universelle est acquise en principe, et peu d’états, si même il en est, osent les remettre en question ouvertement.

Venons-en aux mécanismes de promotion et de défense des droits de la personne. Il existe dorénavant un réseau de plus en plus étendu d’organismes qui se consacrent aux droits de la personne, que ce soit à l’échelle mondiale, régionale ou nationale, à l’échelle d’un état ou d’une province, voire à l’échelle locale. Il va sans dire que certains de ces organismes sont plus efficaces que d’autres. Or, quiconque s’engage dans la voie de la défense des droits de la personne a tôt fait d’entendre des clameurs exigeant, par exemple, la « réforme » des organes des Nations Unies chargés des droits de la personne, avec raison d’ailleurs, si vous voulez mon avis. Il n’est pas rare non plus d’entendre des voix se lever pour réclamer une plus grande efficacité de la part des commissions des droits de la personne ici même, au Canada. Rien de tout cela ne change quoi que ce soit au fait que ces organismes, aussi imparfaits qu’ils puissent être, œuvrent pour le bien public. S’ils n’existaient pas, il faudrait certainement les inventer.

Qui plus est, ensemble, ces organismes ont compétence sur à peu près tous les droits – de la liberté d’expression aux droits à l’égalité, aux droits des femmes ou de l’enfant – autrement dit tous les droits auxquels nous attachons de l’importance. Certains les protègent mieux que d’autres bien sûr, parfois nettement mieux même dans un pays comme le nôtre qu’à d’autres endroits qui pourraient me venir à l’esprit, mais en théorie, ils existent partout au monde.

S’ajoute à cela le fait que l’existence de ces droits sur le fond et les mécanismes mis en place pour les garantir se recoupent à tous ces niveaux de manière à se compléter et se renforcer les uns les autres de par le monde, les pays et les états nations. Il s’ensuit qu’il faut voir les principes de Paris, par exemple, et la Déclaration de Vienne, les pactes internationaux et, dans le contexte canadien, la Charte, la Loi canadienne sur les droits de la personne, le Code des droits de la personne de l’Ontario et les lois équivalentes des autres provinces, comme un tissu de droits entrelacés, se renforçant les uns les autres, dont la force vient justement de leur validité tant mondiale que locale.

Voilà en un mot pourquoi les traités en matière de droits de la personne dont le Canada est signataire sont si importants ici chez nous, au même titre qu’ailleurs au monde. Permettez moi de développer cette idée.

Premièrement, les instruments internationaux – qu’il s’agisse de la Charte des Nations Unies, de la Déclaration universelle, mais aussi et surtout des conventions et autres traités qui lient les parties signataires – situent le contexte et soulignent la signification des lois nationales. La Déclaration canadienne des droits et notre Charte canadienne des droits et libertés, par exemple, reflètent l’une comme l’autre la philosophie sous jacente des instruments internationaux. Le Code des droits de la personne de l’Ontario illustre mieux encore ce propos, vu qu’il fait directement référence, dans son préambule, à « la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine... conforme à la Déclaration universelle des droits de l'homme proclamée par les Nations Unies ».

Deuxièmement, bien que rien dans les lois canadiennes n’établisse, bien entendu, la primauté des instruments internationaux, les tribunaux amenés à interpréter la Charte se réfèrent souvent à ces instruments. L’ancien juge en chef de la Cour suprême, Antonio Lamer, disait dans un discours prononcé il y a deux ans environ qu’il avait été établi que jusqu’en 1997, la Cour suprême s’était référée au Pacte international sur les droits civils et politiques dans dix huit de ses arrêts. Selon lui, la Cour s’était appuyée sur les traités internationaux non seulement pour définir les droits garantis par la Charte sur le fond, mais aussi pour déterminer s’il était acceptable ou non de limiter la portée d’un droit garanti par la Charte. Et le juge Lamer d’ajouter à l’époque qu’il fallait voir dans la Charte un élément du mouvement international en faveur des droits de la personne, soulignant que les obligations internationales du Canada dans ce domaine sont pertinentes, parce qu’elles reflètent les valeurs des sociétés libres et démocratiques. Si je peux me permettre cette précision, les valeurs des sociétés auxquelles notre pays et nous mêmes aimons tant nous comparer. Autrement dit, à moins d’adopter la position d’un Jesse Helms, à savoir que rien de ce qui se passe à l’extérieur des frontières d’un pays n’a d’importance pour celui ci, ces traités, que nos divers gouvernements ont librement signés depuis cinquante et quelques années, sont importants.

Vous aurez remarqué que je viens d’utiliser le pluriel, « nos gouvernements ». Signer des traités est bien entendu du seul ressort du gouvernement fédéral, mais bon nombre des engagements que celui ci a ainsi pris touchent des questions qui relèvent des gouvernements provinciaux et ne sauraient donc être tenus sans leur appui. S’assurer d’abord de l’appui de cet ordre de gouvernement à travers des consultations, comme ce fut le cas par exemple pour le Pacte international sur les droits civils et politiques, ralentit le processus de ratification, chez nous comme dans toute autre fédération. L’avantage, c’est qu’ensuite, l’adhésion aux engagements pris est unanime... en théorie du moins, si ce n’est toujours dans la pratique. Pareille façon de procéder souligne évidemment aussi le fait que ces traités font partie intégrante du tissu international et national que j’évoquais il y a quelques instants.

Au-delà du renforcement mutuel et réciproque de valeurs communes, les ententes internationales ont aussi de tout temps eu, et continuent d’avoir, un impact direct sur les questions d’actualité en matière de droits de la personne dans le droit canadien et son application. Je me contenterai de deux exemples pour illustrer ce propos, tous deux tirés de l’expérience du Comité des droits de l’homme des Nations Unies.

Presque tout le monde ici se rappelle sans doute l’affaire Lovelace, concernant une femme autochtone qui avait perdu son statut légal d’Indienne parce qu’elle avait épousé un homme non autochtone. Le problème évidemment était que si la situation avait été renversée, autrement dit si un homme autochtone avait épousé une femme non autochtone, celui ci n’aurait pas perdu son statut d’Indien. C’est ainsi que le voulait la Loi sur les Indiens, telle qu’elle était rédigée à l’époque. Le Comité des droits de l’homme s’est prononcé contre le gouvernement fédéral, ce qui a finalement entraîné la révision de la loi, de sorte à en exclure cette disposition discriminatoire.

L’autre exemple est celui de l’affaire Ballantyne, qui portait sur la langue utilisée sur les enseignes commerciales au Québec. Le Comité s’est une fois de plus prononcé contre le Canada, disant que la loi québécoise était en violation de l’article 19 de la convention garantissant la liberté d’expression. Une fois de plus, sa décision a entraîné une modification de la loi en question, de sorte à permettre l’emploi de l’anglais comme du français dans pareilles circonstances.

Le Comité a bien sûr entendu d’autres causes depuis, même tout dernièrement. Si j’ai choisi ces deux exemples aujourd’hui, ce n’est pas pour accuser le Canada ni aucune de ses provinces. Dans l’ensemble, nous n’avons pas grand chose à nous reprocher et s’il arrive que des causes canadiennes soient entendues par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, c’est parce que les Canadiennes et les Canadiens connaissent leurs droits et peuvent compter sur l’aide d’organisations non gouvernementales et de juristes dévoués pour défendre leurs intérêts.

J’ai voulu mentionner ces causes surtout pour montrer qu’elles font partie de ce tout imbriqué dont je venais de parler. Disons par exemple qu’une loi provinciale ou fédérale est adoptée au Canada, qu’elle est ensuite contestée devant une commission des droits de la personne, encore une fois provinciale ou fédérale, ou devant les tribunaux. Si la partie plaignante est assez déterminée, sa plainte finit par être entendue par un organe international, tel que notre Comité, qui la rejette ou en confirme le bien fondé, selon le cas. Advenant que le bien fondé de la plainte soit confirmé, cette décision est communiquée aux autorités nationales dans l’idée qu’elles en tiennent compte et qu’elles changent l’état des choses. Pourtant, ces décisions n’ont aucune force exécutoire, comme vous le savez. D’ailleurs, il est intéressant de noter qu’on ne les appelle même pas des décisions, mais des « opinions ». Quoi qu’il en soit, comme j’essayais de le dire, elles sont d’un grand poids moral, devant lequel un pays comme le Canada s’incline en règle générale.

Dans ce contexte, il est clair que les délibérations des organes internationaux intéressent les autorités nationales au plus haut point, ce qui, chez nous au Canada, signifie le gouvernement fédéral, mais aussi les gouvernements provinciaux, aussi et surtout même, vu qu’à bien des égards, en matière de droits de la personne, ces gouvernements sont plus au fait des préoccupations et des intérêts du commun des mortels.

Quel bilan pouvons-nous donc tirer de tout cela pour le Canada?

Le Canada est l’un des rares pays au monde à disposer d’un système complet de protection des droits de la personne, formé de :

  • la Charte, applicable, par l’intermédiaire des tribunaux, aux gouvernements fédéral et provinciaux, de même qu’à leurs organismes respectifs;
  • la Loi canadienne sur les droits de la personne, applicable, par l’intermédiaire de la Commission canadienne des droits de la personne, au secteur public fédéral et aux organismes du secteur privé réglementés par le gouvernement fédéral;
  • les codes provinciaux des droits de la personne, applicables, par l’intermédiaire d’organismes tels que la Commission ontarienne des droits de la personne, aux secteurs public et privé à l’échelle provinciale;
  • et bien entendu, les organisations non gouvernementales.

Si l’on examine les droits de la personne sur le fond, le Canada est aussi l’un des rares pays où pratiquement toutes les formes de discrimination sont interdites et tous les droits fondamentaux et politiques protégés. Il est évident qu’il reste du travail à faire dans certains domaines, tels que la condition sociale ou la source de revenu, que les lois de nos pays ne couvrent pas aussi bien, mais dans l’ensemble, j’estime que la portée des lois relatives aux droits de la personne existant au Canada est comparable à ce que l’on trouve dans d’autres pays, sinon meilleure. À mon avis, il s’ensuit que nous avons un intérêt accru à veiller à ce que le système de protections en place à l’échelle mondiale soit aussi vaste et s’appuie sur des mécanismes aussi efficaces que ce à quoi nous sommes habitués ici chez nous.

Ce ne sera pas une mince affaire, mais ce n’est pas un objectif impossible à atteindre. Le nombre d’états signataires des conventions internationales est en hausse constante depuis quelques années (en 1987, 87 états avaient par exemple signé le Pacte international sur les droits civils et politiques; en 1997, ce chiffre avait grimpé à 140). Chose plus remarquable encore, c’est que dans bon nombre de pays, les types de discrimination jugés inacceptables ont eux aussi pris une expansion similaire. On assiste même à une multiplication des organismes nationaux chargés de la défense des droits de la personne, avec plus ou moins de succès, je vous l’accorde, mais tout de même en plus grand nombre et avec davantage de détermination et d’autonomie que certains pourraient le croire, comme plusieurs d’entre nous ici pourrions en témoigner.

Cette tendance va-t-elle se poursuivre? Certainement pas sans notre appui. C’est là que l’existence d’un réseau imbriqué prend toute sa dimension. Sans aide, quantité d’états ne seraient tout simplement pas capables de prendre des engagements en matière de droits de la personne, ni internationaux, ni même nationaux. D’autres qui estiment, à tort ou à raison, là n’est pas la question, que certaines différences culturelles font obstacle à leur participation accrue à la communauté élargie de défense des droits de la personne, ou qui croient être floués par le monde occidental, appellent des efforts particuliers pour les rallier aux principes des droits universels, et pour les aider à créer ou renforcer les mécanismes indispensables à la concrétisation de ces principes auxquels le monde entier adhère. La condition sine qua non de toute promotion et défense efficaces des droits de la personne, et cela on ne le répètera jamais assez, c’est l’amélioration des systèmes de surveillance, ce qui signifie que la communauté de défense de ces droits tout entière doit redoubler d’efforts, de manière concertée, pour faire avancer l’universalité des droits et l’efficacité de leur protection.

Face à la signification fondamentale de cette double approche, je repense à une question qui revient souvent sur le tapis, celle de savoir s’il y aurait lieu « d’élargir » ou « d’approfondir » certaines institutions internationales – la Communauté européenne en est un bon exemple – autrement dit, s’il faudrait augmenter le nombre de pays qui en sont membres ou plutôt renforcer l’intégration des membres existants. Aussi justifié qu’un tel débat puisse être dans certains contextes politiques, je pense pour ma part qu’une dichotomie de la sorte ne pourrait que nuire à nos intérêts au sein de la communauté mondiale des droits de la personne : en réalité, notre action a besoin à la fois d’ampleur et de profondeur.

Nous devons rallier un plus grand nombre d’états à notre cause, grands et petits, dans l’hémisphère Nord comme dans l’hémisphère Sud, sans égard à leurs particularités culturelles, religieuses ou politiques. Nous devons étendre notre action à la gamme de droits la plus vaste possible, qu’il s’agisse de droits fondamentaux, politiques et sociaux ou de droits à l’égalité. Nous devons mettre en place un cadre d’action dans lequel chacun de ces droits renforce les autres. Plus que toute autre chose, à mon avis, si nous voulons créer et promouvoir une culture universelle respectueuse des droits de la personne, ce qui me semble être notre objectif à toutes et à tous ici présents, nous devons nous efforcer de susciter l’engagement le plus vigoureux possible en faveur du maintien d’organismes nationaux et provinciaux des droits de la personne aux objectifs et au fonctionnement réalistes. Si nous réussissons sur ce plan, nous devrions pouvoir nous attendre à des lendemains meilleurs que ce que nous avions jusqu’ici osé espérer.

Je vous remercie de votre attention. Thank you very much for your attention.

Séance no 3 – Les obligations des pays et le rôle des commissions des droits de la personne

Animation du débat : Yves Lafontaine

M. Lafontaine a esquissé le thème de cette séance, puis présenté les membres du groupe de discussion.

Experte : Professeure Martha Jackman

Dans son exposé, Madame Jackman a abordé le rôle que peuvent jouer les commissions des droits de la personne dans l’application des droits économiques et sociaux. Elle a d’abord énuméré trois raisons pour lesquelles ce rôle devrait être plus important qu’il ne l’est présentement : l’interrelation des droits à l’égalité et des droits économiques et sociaux, la sphère de compétence particulière des commissions des droits de la personne et le fait que les tribunaux se montrent si réticents à faire valoir des droits économiques et sociaux. Après avoir exposé ces raisons, Madame Jackman a parlé du genre de mesures que les commissions pourraient prendre pour faire appliquer les droits économiques et sociaux.

L’interrelation fondamentale des droits à l’égalité et des droits économiques et sociaux

Selon Madame Jackman, bien que cette interrelation ait été reconnue au niveau international, p. ex., dans l’Observation générale no 9, le fait que le Canada n’en ait cure lui vaut des remontrances constantes par les organes internationaux chargés de surveiller l’application des traités touchant les droits de la personne. En effet, les problèmes les plus amers auxquels se heurtent les groupes particulièrement défavorisés au Canada, que ce soit la pauvreté, le chômage, voire l’absence de logement ou de nourriture, sont attribuables à la conjonction d’une discrimination systémique et de pratiques discriminatoires basées, entre autres, sur la race ou le sexe. Le Canada a omis de s’attaquer à ces violations des droits économiques et sociaux, non pas par manque de moyens, mais par choix résultant d’une partialité au détriment des personnes pauvres.

La capacité institutionnelle des commissions des droits de la personne

Madame Jackman a insisté sur le fait que les commissions des droits de la personne jouissent d’une capacité institutionnelle qui leur permettrait d’appliquer les droits économiques et sociaux. Elles sont accessibles, représentatives et mieux équipées pour s’acquitter d’un rôle proactif.

La réticence des tribunaux à faire valoir des droits économiques et sociaux

Madame Jackman estime que les tribunaux canadiens se montrent en général peu réceptifs aux demandes fondées sur des droits économiques et sociaux. Les quelques cas contraires où les demandeurs ont obtenu gain de cause ont principalement été tranchés par la Cour suprême du Canada, p. ex., dans l’affaire Eldridge c. Colombie Britannique (Procureur général), et leur issue était attribuable à l’existence d’une jurisprudence en matière de droits à l’égalité sur laquelle les tribunaux ont pu s’appuyer et qui les a confortés dans leurs décisions. Autrement dit, les causes ayant trait aux droits économiques et sociaux ont pu être gagnées en tant que revendications au droit à l’égalité, grâce au travail effectué par les commissions des droits de la personne dans ce domaine (car lorsqu’elles leur sont présentées sous cet angle, les juges n’ont pas le sentiment de sortir des sentiers battus). En l’absence de rapprochements entre la jurisprudence en matière de droits à l’égalité et les droits économiques et sociaux revendiqués, le juges semblent douter de leur compétence à statuer sur de telles affaires. En conséquence, les progrès à cet égard semblent gravement compromis, tant que les commissions des droits de la personne et les tribunaux ne prendront pas une série de décisions susceptibles d’ouvrir la voie et de servir de précédents.

Les stratégies que les commissions des droits de la personne pourraient adopter

Madame Jackman a évoqué plusieurs stratégies que les commissions des droits de la personne pourraient à son avis adopter pour faire progresser le respect des droits économiques et sociaux.

i) Une nouvelle interprétation de leur mandat

Madame Jackman a laissé entendre que les commissions pourraient accomplir un pas important dans le sens de la protection des droits économiques et sociaux si elles adoptaient une interprétation plus large de leurs mandats existants (comme les y enjoignent d’ailleurs les comités des Nations Unies constitués aux termes du PIRDCP et du PIRDESC). L’affaire Eldridge par exemple, qui portait sur les droits à l’égalité garantis par l’article 15 du Code des droits de la personne, aurait très bien pu être défendue sous l’angle des droits économiques et sociaux liés à l’accès aux soins de santé. Les dispositions des lois provinciales et territoriales interdisant la discrimination et garantissant le droit à l’égalité assurent une protection aussi efficace, sinon meilleure, que la Charte. Par ailleurs, les provinces reconnaissent de plus en plus souvent que le cumul des motifs de discrimination illicite est en lui même un motif de plainte valable. Ainsi, l’interprétation des dispositions existantes sous l’angle de la discrimination systémique permettrait aux commissions et aux tribunaux de s’attaquer à la violation des droits économiques et sociaux.

Madame Jackman a également évoqué l’affaire Irshad (Litigation Guardian of) v. Ontario (Minister of Health). En l’espèce, le plaignant s’opposait à l’imposition par le gouvernement ontarien aux immigrants d’un délai de trois mois avant de pouvoir bénéficier des prestations de l’Assurance santé. Pour les immigrantes ou immigrants ayant un handicap, cette restriction peut se transformer en exclusion permanente, vu qu’il leur faut d’abord passer l’examen médical du service de l’immigration fédéral. La cause a été plaidée, sans succès, comme atteinte aux droits à l’égalité basée sur l’état d’immigrant récent. Elle aurait tout aussi bien pu être plaidée comme atteinte aux droits économiques et sociaux, et plus exactement au droit d’accès à des soins de santé. Les parties plaignantes dans une situation pareille hésitent toutefois à changer l’optique de leur plainte, vu que les tribunaux se sont montrés très conservateurs dans ce domaine.

Une façon intéressante dont les commissions peuvent élargir leurs mandats existants est d’examiner d’un œil nouveau certains motifs de discrimination illicite prévus dans les codes qu’elles sont chargées de mettre en application. En Ontario, par exemple, le motif qu’est l’état d’assisté social, applicable dans le domaine du logement, pourrait faire l’objet d’une interprétation bien plus agressive. La discrimination fondée sur le sexe pour sa part peut souvent être invoquée pour obtenir réparation d’atteintes aux droits économiques et sociaux. La décision de la commission d’enquête de l’Ontario dans l’affaire Kearney illustre ces propos à merveille. En l’espèce, le tribunal a en effet conclu que l’utilisation par les locateurs d’un critère de revenu minimum au moment de choisir leurs locataires constituait de la discrimination fondée sur le sexe. Dans l’affaire Masse, la cause défendue (sans succès) devant une cour ontarienne aurait aussi pu être présentée sous l’angle d’une discrimination fondée sur le sexe, étant donné que les bénéficiaires des prestations d’aide sociale auxquelles la réduction de 20 pour 100 opérée dans celles ci a causé le plus grand préjudice sont les mères seules soutien de famille.

ii) Les enquêtes sur la discrimination systémique et l’éducation du public

La proximité de leur mandat permetttait aux commissions des droits de la personne de s’attaquer efficacement aux violations des droits économiques et sociaux et de faire respecter les normes internationales. Madame Jackman a fait remarquer que les lignes directrices établies dans l’Observation générale no 10 sont applicables aux commissions provinciales au même titre qu’aux organismes nationaux de défense des droits de la personne. Les commissions peuvent publier des lignes directrices, enquêter sur la discrimination systémique et collaborer avec les commissions des droits de la personne provinciales, territoriales, fédérale, voire étrangères.

La fonction d’éducation du public qu’assument les commissions revêt une importance primordiale. Un sondage effectué pour le compte du gouvernement fédéral en 1998 a mis en évidence que le problème des enfants vivant dans la pauvreté suscitait chez les Canadiennes et les Canadiens des attitudes discriminatoires. Le gouvernement fédéral a tenu compte de cette constatation lorsqu’il a formulé son programme de lutte contre la pauvreté des enfants, qui n’est rien moins que punitif à l’égard des parents bénéficiaires de l’aide sociale. Les tribunaux se heurtent au même genre d’attitudes. Le seul outil pour renverser cette tendance régressive des politiques canadiennes de bien être social est l’éducation du public, et ce sont les commissions des droits de la personne qui sont les mieux placées pour assurer cette éducation de façon efficace.

iii) Les relations avec les organisations non gouvernementales

Les commissions peuvent prêter main forte aux organisations non gouvernementales du Canada, qui reçoivent, elles, très peu de financement et ne disposent que de maigres ressources. En ce qui a trait aux rapports internationaux, les commissions peuvent jouer un rôle de premier plan à cet égard en termes d’éducation du public, d’aide aux organisations non gouvernementales, de pressions sur les gouvernements avant l’examen des rapports, ou encore de publication des conclusions des examens et de mise en œuvre des suggestions formulées dans les examens. Nous avons absolument besoin au Canada d’organismes disposant de ressources et d’un mandat suffisants pour aider les organisations non gouvernementales à faire en sorte que ces suggestions et les problèmes auxquels elles se rapportent restent d’actualité.

iv) L’accès au gouvernement

Il n’est pas exclu que les commissions puissent avoir une influence sur la politique budgétaire du gouvernement. Elles peuvent aussi tenter d’influer sur le ministre des Finances provincial, ce que les organisations non gouvernementales ne peuvent guère espérer. La politique sociale du Canada prend de plus en plus souvent la forme d’ententes entre les gouvernements des provinces et des territoires et le gouvernement fédéral, comme par exemple l’entente cadre sur l'union sociale, qui sont totalement inaccessibles aux organisations non gouvernementales et au public en général. Les commissions pour leur part ont dans une certaine mesure accès à ce processus. Pareillement, le gouvernement fédéral ne consulte pas les organisations non gouvernementales concernant les différentes ententes internationales que sont, entre autres, le GATT ou l’ALENA, mais il consulte les gouvernements provinciaux. Or, on peut présumer que les commissions des droits de la personne ont accès à leurs gouvernements provinciaux respectifs.

v) L’exercice de pressions sur les gouvernements pour obtenir la modification des codes

Les commissions peuvent faire des démarches pour réclamer la modification du code qu’elles sont chargées de faire appliquer, tout comme elles peuvent faire pression sur leurs gouvernements pour qu’ils élargissent leur mandat, tant sur le plan de la portée des droits reconnus (par exemple en ce qui concerne la « condition sociale ») que des pouvoirs dont elles disposent, tels que celui de mener des enquêtes sur la discrimination systémique, d’influer sur les recours en cas de discrimination de cette nature et de participer à la surveillance ou au suivi des retombées des examens internationaux sur le respect des droits économiques et sociaux. Les commissions peuvent défendre l’argument que les gouvernements provinciaux ont intérêt à modifier leurs lois sur les droits de la personne s’ils ne veulent pas se trouver en violation de la Charte. Les commissions peuvent accomplir énormément de choses dans ce domaine.

Madame Jackman et Bruce Porter ont proposé un modèle de modification législative visant à inclure les droits économiques et sociaux dans les codes des droits de la personne, tout en tenant compte des préoccupations exprimées en matière de sphère de compétence des commissions et des coûts associés à la reconnaissance des droits économiques et sociaux en tant que droits justiciables.

Madame Jackman a par ailleurs formulé une mise en garde, à savoir qu’il ne fallait pas s’imaginer qu’un redoublement d’efforts par les commissions des droits de la personne provinciales est la solution à toutes les atteintes à leurs droits économiques et sociaux dont les Canadiennes et les Canadiens sont victimes. Il faut selon elle multiplier les recours aux termes de la Charte, réexaminer l’entente cadre sur l’union sociale sous cet angle et modifier la Loi canadienne sur les droits de la personne en profondeur, de sorte à ce qu’elle tienne compte des droits économiques et sociaux. Le rôle des commissions des droits de la personne provinciales est toutefois de contrer les choix et les tendances discriminatoires de la majorité dans notre société. Les activités des commissions provinciales sont un excellent point de départ pour ce qui est d’appliquer les droits économiques et sociaux.

Expert : Professeur François Crépeau

Le professeur Crépeau a proposé aux personnes présentes un examen du concept d’« étranger » comme importante étude de cas concernant les droits de la personne et les renvois aux normes internationales pour mieux comprendre et régler les problèmes internes de violation de ces droits. Selon lui, la façon dont nous traitons les « étrangers » soulève des questions fondamentales quant au fait que notre conception nationale des droits de la personne ne s’applique pas aux membres les plus marginalisés de notre société.

Monsieur Crépeau a fait remarquer que tous les pays occidentaux, y compris le Canada, comptent parmi leur population une proportion importante d’étrangers. Avec la mondialisation et le creusement de l’écart qu’elle a causé entre les pays de l’hémisphère Nord et de l’hémisphère Sud sur le plan du développement et de la richesse, on assiste à une multiplication des mouvements de population transfrontaliers et de l’immigration illégale ou spontanée. Les politiques appliquées dans l’hémisphère Nord en matière d’immigration n’ont toutefois pas été revues pour tenir compte de ces changements au niveau de la dynamique sociale. Les autorités gouvernementales ont toujours le pouvoir discrétionnaire de traiter les étrangers, et en particulier les immigrants en situation irrégulière, comme bon leur semble, ce qui reflète le paradigme élémentaire quasi immuable du système international basé sur la souveraineté territoriale, à savoir que l’immigration est un privilège et non un droit.

Les étrangers dans un pays, et en particulier les immigrants en situation irrégulière, n’ont aucune assise politique, mais ils ont souvent des caractéristiques semblables à celles d’autres groupes vulnérables. Ces personnes sont à la marge de nos systèmes politique et juridique de protection des droits de la personne. Par l’adoption de politiques coordonnées qui font de l’immigration clandestine un acte criminel, les gouvernements ont réussi à faire passer les immigrants en situation irrégulière pour des personnes dangereuses aux yeux du public. De ce fait, l’opinion publique reflète une attitude réservée, sinon même hostile, vis à vis des réfugiés et des personnes qui demandent l’asile, ce sur quoi les gouvernements prennent appui pour justifier les mesures radicales qu’ils adoptent à l’encontre des étrangers.

Ces mesures incluent la militarisation des frontières, la détention dans des « zones internationales » aménagées dans les aéroports auxquelles ni les avocats, ni les membres des organisations non gouvernementales n’ont accès, la détention avant déportation et l’administration forcée de médicaments aux personnes en voie de déportation. Par ailleurs, les personnes qui demandent le statut de réfugié n’ont pas, de droit, de possibilité d’appel ni de recours en révision automatique si leur demande est rejetée, malgré le fait qu’un tel rejet peut mettre leur vie, leur liberté ou leur sécurité en danger. La déportation du père ou de la mère d’enfants nés au Canada est un autre exemple. Le refus de reconnaître des titres de compétence délivrés à l’étranger soulève aussi la question de la discrimination, tout comme les politiques connexes qui voudraient voir une régionalisation de l’immigration en forçant les nouveaux venus au pays à s’installer aux quatre coins de celui ci, limitant ainsi leur droit à la liberté de mouvement.

M. Crépeau a aussi laissé entendre qu’il serait temps que les commissions des droits de la personne remettent en question la marge de manœuvre politique accordée aux gouvernements concernant la façon dont ils traitent les étrangers et les immigrants en situation irrégulière. Il s’agirait d’obliger les gouvernements à admettre que les droits de la personne englobent davantage que les droits des citoyens et des quasi citoyens, basés comme ils le sont sur des normes internationales qui s’appliquent à tout un chacun dans notre pays. M. Crépeau a rappelé que divers organes internationaux chargés de surveiller l’application de ces normes s’étaient prononcés sur la façon dont les pays traitent les étrangers, le Canada en particulier ayant été fustigé par le Comité contre la torture des Nations Unies à cause du traitement infligé à un demandeur d’asile.

D’après M. Crépeau, l’attitude de notre gouvernement envers les immigrants souligne la vulnérabilité de notre système de protection des droits de la personne, et on peut en tirer des parallèles avec la façon dont nous traitons tous les groupes marginalisés dans notre société. Les commissions des droits de la personne n’ont à ce jour pas fait preuve d’assez de courage pour tenter de remédier à cette situation.

Expert : Brian Burdekin

M. Burdekin a fait quelques observations à propos des points soulevés par les professeurs Jackman et Crépeau, de même que par M. Maxwell Yalden dans son discours clé. D’après M. Burdekin, le problème que déplorent tant Madame Jackman que M. Yalden est un manque de légitimité. Le sentiment général est que les commissions des droits de la personne fédérale et provinciales pourraient, et donc devraient, se consacrer davantage à des questions fondamentales telles que la protection des droits économiques et sociaux et l’interaction de ces droits avec les droits civils et politiques.

Selon M. Burdekin, la synthèse des problèmes économiques et sociaux avec, parallèlement, des organismes investis du mandat et des pouvoirs de protéger et de promouvoir les droits civils et politiques est indéniable, et ce pour plusieurs raisons. D’abord, le Canada faisait partie des pays représentés lors de la rédaction de la Déclaration universelle des droits de l’homme, en 1948, qui a donné naissance aux deux conventions (le PIRDCP et le PIRDESC) que le Canada a ratifié. Ensuite, on peut présumer que le Canada a négocié avec les gouvernements provinciaux avant de ratifier ces traités. En conséquence, les gouvernements provinciaux ne peuvent pas dire qu’ils ne sont pas liés par ces traités. La ratification des traités serait dénuée de tout sens si les gouvernements provinciaux ne participaient pas à leur mise en œuvre. Enfin, en 1993, l’ensemble des gouvernements se sont entendus sur l’interdépendance et l’universalité de tous les droits. Les pays qui se soucient des droits civils et politiques, mais qui ignorent les droits économiques et sociaux, passent à côté de l’essentiel, et de ce fait, prennent des mesures de fortune qui ne font que masquer des problèmes ancrés dans un contexte bien plus vaste.

M. Burdekin a fait savoir qu’en Australie, les tribunaux s’étaient au départ montrés très hostiles aux commissions des droits de la personne. Pourtant, petit à petit, les juges ont invité les commissions à comparaître dans des affaires qui leur étaient soumises. Par ailleurs, à l’issue d’une enquête qui avait duré cinq ans sur la situation des personnes ayant un handicap mental, la commission des droits de la personne compétente avait fait des démarches auprès de juristes de renom pour les sensibiliser à cette situation, de même qu’au fait que le système juridique lui même était truffé de problèmes. Résultat : les juristes ont accepté de défendre gratuitement des causes liées à la maladie mentale.

Une mise en garde exprimée par M. Burdekin à l’intention des spécialistes des droits de la personne est que les droits internationaux en la matière ne sont pas garants d’un comportement au dessus de tout soupçon. Bien souvent, les violations des droits de la personne sont le résultat d’omissions, de négligence et d’indifférence, et non d’actes délibérés.

Enfin, en réponse à l’exposé de M. Crépeau, M. Burdekin a signalé que les obligations formulées dans les traités internationaux ne font pas mention des droits de « tout citoyen », mais de « toute personne ». En conséquence, les pays signataires de ces instruments ont tort de traiter les étrangers autrement que leurs propres ressortissants. La protection de ces personnes vulnérables devrait justement constituer la raison d’être de nos commissions des droits de la personne. Autre chose qu’il ne faut pas oublier, c’est que les droits des enfants sont affectés par les questions de migration et d’immigration, et a fortiori par les décisions de déportation. La commission australienne a saisi la Haute Cour de son pays d’une affaire de cette nature et plaidé, avec succès, contre la déportation des parents de jeunes enfants en invoquant la Convention relative aux droits de l’enfant. En Australie, avant que les commissions des droits de la personnes ne s’en mêlent, les fonctionnaires des services d’immigration ne prenaient jamais de tels facteurs en considération.

M. Burdekin a fini par répéter que les commissions des droits de la personne devaient s’impliquer plus, tant à l’échelle provinciale que nationale, et qu’il importait de mieux faire le rapprochement entre les divers types de droits, par exemple en associant les droits des sans abri, les droits des enfants et les droits des étrangers.

Discussion générale

La discussion générale qui a suivi les exposés a abordé plusieurs points clés, y compris la nature des droits des réfugiés, la relation qui devrait exister entre les commissions des droits de la personne et le gouvernement, l’utilité de la notion de « condition sociale » pour mieux comprendre les problèmes liés à la pauvreté, et enfin le rôle des gouvernements provinciaux à l’égard de la ratification du PIRDCP et du PIRDESC. La séance s’est terminée par un vif débat sur l’application du PIRDESC, la reconnaissance des acquis scolaires ou universitaires et professionnels des immigrantes et des immigrants, de même que la discrimination fondée sur la religion.

Les droits des réfugiés

Les commissions des droits de la personne, y compris les commissions provinciales, devraient défendre plus activement les droits des réfugiés. Les commissions provinciales ont tendance à penser que l’immigration est du ressort du gouvernement fédéral et qu’elles ne devraient donc pas intervenir dans les affaires s’y rapportant. Pourtant, les nouveaux venus au Canada se heurtent à divers problèmes qui relèvent du gouvernement provincial, notamment l’accès à des soins de santé, l’admissibilité à l’Assurance santé, l’aide juridique, l’éducation ou encore l’accès à un métier ou à une profession.

La relation entre les commissions des droits de la personne et le gouvernement

Les personnes présentes sont tombées d’accord pour dire que les commissions ont une certaine influence sur les politiques gouvernementales du simple fait qu’elles sont des organismes publics. Il est toutefois important qu’elles soient indépendantes du gouvernement. La difficulté consiste pour les commissions à trouver un juste équilibre entre leur accessibilité et leur autonomie. En ce qui a trait aux programmes ou plates formes du gouvernement qui sont le siège de tant de violations des normes relatives aux droits de la personne, par exemple les plates-formes électorales qui annoncent sans ambages des mesures discriminatoires envers les pauvres, les commissions des droits de la personne se doivent de réagir avec véhémence.

La « condition sociale » et les problèmes liés à la pauvreté

L’une des personnes présentes qui travaille dans une collectivité densément peuplée comptant un nombre élevé de personnes pauvres a évoqué certains des problèmes relevés dans cette collectivité : la perte de services bancaires, le traitement des personnes mise en congé d’un établissement psychiatrique, le traitement des enfants sans abri ou encore les interventions ciblées de la police qui ont pour effet de créer une atmosphère rassurante pour les commerçants, mais pas pour les gens. La discussion a mené à la constatation que le concept de « condition sociale » dont il a été question tout au long de la journée pouvait changer la portée des initiatives des commissions, vu que la plupart des actions discriminatoires qui se produisent dans la collectivité sont fondées sur la condition sociale.

Quelqu’un d’autre a mentionné que les questions de situation sociale ou économique faisaient partie, avec la discrimination systémique fondée sur la race, des graves problèmes relevés dans notre système pénal, parce qu’il est si facile de criminaliser les pauvres. M. Burdekin a fait remarquer qu’en Australie, la classe politique avait d’emblée assimilé le phénomène des sans abri à un problème d’ordre public, pour ensuite adopter comme solution une vaste campagne de « nettoyage » des rues. Le système a ainsi criminalisé l’existence même des personnes vulnérables, et non un quelconque comportement. Faute d’une opposition par les commissions des droits de la personne, la gent politique et les tribunaux tendent à voir les personnes pauvres d’un mauvais œil. Pareille situation va à l’encontre du but recherché et empêche les commissions de se consacrer aux véritables problèmes.

Le rôle des gouvernements provinciaux à l’égard de la ratification du PIRDCP et du PIRDESC

En ce qui concerne le rôle des gouvernements provinciaux à l’égard de la ratification du PIRDCP et du PIRDESC, le premier échange de correspondance à cet égard entre le gouvernement fédéral et les provinces remonte à 1969. Dans sa lettre, le gouvernement fédéral demandait aux provinces si elles seraient prêtes à avaliser ces conventions et si leurs lois et règlements étaient en conformité avec lesdites conventions. Lors d’une conférence fédérale provinciale en 1975, toutes les provinces ont accepté de ratifier ces instruments. Elles ont par la même occasion adopté un protocole d’entente relatif à la ratification et à l’application des traités portant sur les droits de la personne. Le document final, opératoire jusqu’à ce jour, a été remis en question lors des négociations concernant la Convention relative aux droits de l’enfant, parce qu’une province n’avait pas consenti à sa ratification. À l’issue de longues consultations, le gouvernement fédéral a décidé qu’il pouvait ratifier les conventions même s’il lui manquait l’approbation d’une province.

Finalement, tous les gouvernements provinciaux ont approuvé la signature du PIRDCP et du PIRDESC tant par écrit que de vive voix, lors de la conférence de 1975. Il leur est donc impossible de dire qu’elles n’ont pas été consultées ou qu’elles n’ont pas eu leur mot à dire.

L’application du PIRDESC

L’un des problèmes épineux auxquels se heurtent les commissions est de savoir comment appliquer les dispositions du PIRDESC. Rien ne les oblige de partir à zéro, vu que le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies a, dans ses Observations générales, fait des suggestions à leur intention, portant notamment sur la façon dont elles peuvent appliquer ces droits à l’échelle nationale. Se prononçant sur des questions que les Canadiennes et les Canadiens ont à cœur, par exemple la détérioration du système de santé, l’accès à l’éducation et le phénomène des sans abri, le comité n’a pas mâché ses mots, disant que la détérioration des normes s’y rapportant équivalait à une violation des droits de la personne. Nous pourrions par exemple partir d’une analyse des coupures effectuées dans les programmes sociaux et tenter de déterminer si ces coupures ont des retombées sur le droit fondamental à l’égalité d’accès aux services et aux installations. Pour prendre un autre exemple : même sans savoir exactement par quoi se traduirait la mise en œuvre progressive du droit au logement, il n’est pas difficile de se dire qu’une réduction des prestations d’aide sociale de 20 pour 100 est une atteinte aux droits de la personne qui devrait en principe être justiciable.

Plus les comparutions des organisations non gouvernementales, des savants et autres experts et des commissions des droits de la personne devant les comités internationaux, y compris le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, se multiplient, et moins les gouvernements ont de choix que de se plier à leurs revendications. Les commissions des droits de la personne en existence au Canada devraient s’efforcer de participer davantage à ce débat international.

Pour en revenir au caractère justiciable des atteintes aux droits, les principes en sont posés, mais la difficulté reste qu’il faut convaincre les tribunaux d’appliquer ces principes de façon plus homogène. Le gouvernement du Canada a pour objectif de réduire la justiciabilité pour les réfugiés et les demandeurs d’asile. Ils y sont parvenus par la création de « zones internationales » au sein desquelles ces personnes n’ont accès à aucune organisation non gouvernementale ni à aucune représentation juridique valable. Au Québec par exemple, les avocates et les avocats ne touchent que 200 $ pour préparer une demande de statut de réfugié. Le chevauchement des problèmes d’immigration et des atteintes aux droits de la personne n’est pour ainsi dire jamais évoqué.

La reconnaissance des acquis

La capacité de toute personne qui déménage de conserver ses titres de compétence et ses qualifications est un autre droit essentiel. L’accès aux métiers et aux professions est un sujet de la plus haute importance en Ontario. Nombreuses sont les personnes qui immigrent au Canada en pensant qu’elles seront les bienvenues chez nous, pour s’entendre dire à leur arrivée que leur savoir faire est sans grande valeur pour l’économie canadienne. Sans reconnaissance officielle de leurs acquis, ces personnes ont beaucoup de mal à trouver un emploi, vu que tant d’employeurs exigent de « l’expérience dans un milieu de travail canadien ». On constate un sérieux manque de coordination entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux à cet égard, les gouvernements provinciaux allant jusqu’à dire que la reconnaissance des acquis est un sujet qu’il s’agirait de régler par le biais de l’auto réglementation des professions et des métiers.

La discrimination fondée sur la religion

Les parties présentes ont abordé la liberté de culte et la discrimination fondée sur la religion. Il existe par exemple quantité de règlements municipaux surannés qui entravent la construction de lieux du culte. Pour peu qu’elles soient révisées de sorte à délaisser les droits « négatifs » en faveur de droits véritables, les dispositions législatives traitant des droits de la personne permettraient de mieux faire face à des problèmes tels que ces règlements municipaux qui créent des obstacles systémiques à la construction de lieux du culte. L’autre option, et c’est celle qui a été retenue en Australie, serait de convaincre les gouvernements d’annexer la Déclaration sur l’élimination de toutes les formes d’intolérance et de discrimination fondées sur la religion ou la croyance à leurs codes des droits de la personne. La même chose pourrait se faire avec d’autres instruments internationaux, autrement dit il serait possible de les annexer eux aussi aux lois ou règlements en vigueur dans le domaine des droits de la personne et d’incorporer à ces lois ou règlements, par renvoi, leurs définitions de ce qui constitue une violation de ces droits.

Séance no 4 – Les stratégies des commissions des droits de la personne et les priorités sur le plan du suivi

Cette séance a donné naissance à toute une série d’idées et de stratégies pour les commissions des droits de la personne œuvrant au Canada, y compris des priorités sur le plan du suivi :

  • reprendre le protocole d’entente approuvé par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux lors de la conférence de 1975 comme outil d’élaboration de politiques permettant aux provinces de jouer un rôle plus actif dans l’application des conventions et des traités au Canada, étant entendu que les provinces feraient aussi bien de s’appuyer davantage sur le Comité permanent de hauts fonctionnaires chargés des droits de la personne;
  • faciliter des rencontres entre responsables des affaires intergouvernementales et représentants des organisations non gouvernementales aux fins d’examiner les rapports des organes de surveillance des Nations Unies, par exemple en organisant une journée de réunion durant laquelle le personnel ministériel et les organisations non gouvernementales discuteraient d’un rapport particulier;
  • faciliter des rencontres entre responsables des affaires intergouvernementales et représentants des organisations non gouvernementales avant la préparation des prochains rapports sur le Canada. À titre d’exemple, présentement, bon nombre d’experts se concentrent sur le rapport aux termes de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale;
  • revoir tous les codes des droits de la personne, disposition par disposition, afin d’examiner la possibilité d’y incorporer les normes établies à l’échelle internationale et, au cas où ce serait impossible, d’en cerner les raisons;
  • revoir les mandats législatifs des commissions des droits de la personne et examiner les lois qui les établissent, afin de déterminer s’il serait possible de les interpréter comme s’appliquant aussi aux droits économiques et sociaux;
  • charger un membre du personnel d’examiner les meilleures pratiques en matière d’application des normes internationales parmi les commissions. Le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme pourrait éventuellement venir en aide à l’organisme qui entreprendrait un tel projet en lui procurant des renseignements et des contacts;
  • choisir une des dispositions des lois sur les droits de la personne (par exemple, en Ontario, l’article 29 du Code des droits de la personne) et adopter une position ferme sur une forme particulière de discrimination (qui jouira de préférence d’un grand appui au sein du public);
  • chercher des moyens d’élargir les mandats et les sphères de compétence des commissions des droits de la personne, même sans modification de leurs lois constitutives. Compte tenu des instruments internationaux qu’ils ont ratifiés, les gouvernements ne peuvent pas s’opposer à ce que les organismes compétents de protection des droits de la personne annexent les conventions internationales pertinentes à ces lois;
  • prêter davantage attention aux problèmes de droits de la personne que les commissions des droits de la personne ont tendance à négliger, p. ex., au fait que tant d’enfants vont à l’école le ventre vide, que tant de gens n’ont pas d’endroit décent où loger, etc. Il est important que les commissions s’attaquent à ces problèmes de base, sans quoi leurs activités plus progressistes dans d’autres domaines n’auront guère de crédibilité;
  • opérer une réorientation d’un système exclusivement axé sur le traitement de plaintes vers un système axé sur la lutte contre la discrimination systémique, et donc sur l’avènement de l’égalité véritable;
  • contrer les idées fausses qui circulent concernant les membres les plus marginalisés et les plus défavorisés de notre société, notamment les personnes pauvres. L’affaire Kearney par exemple a permis de s’opposer avec succès devant une commission d’enquête à certains préjugés relatifs aux bénéficiaires de l’aide sociale (en l’occurrence, le fait que ces personnes ne payent pas leur loyer);
  • examiner les mesures, telles que l’accès direct à un tribunal, l’instauration de divers modes de règlement des différends ou l’adoption d’un système inspiré de la Cour des petites créances, qui pourraient rendre les commissions des droits de la personne plus accessibles aux personnes et groupes marginalisés;
  • informer les membres du public des obligations découlant pour le Canada de la signature de conventions et de traités internationaux et les sensibiliser à certains problèmes sociaux existant dans notre pays;
  • faire davantage référence aux conventions internationales dans l’élaboration des politiques visant à protéger les droits de la personne, de même que dans les instances devant les tribunaux. Les politiques doivent énoncer la façon dont les commissions interprètent leurs lois constitutives et devraient bien faire comprendre que cette interprétation est basée sur les normes internationales. Il serait même possible d’annexer le texte des conventions internationales aux politiques et aux documents en langage clair;
  • revoir la façon dont les commissions des droits de la personne élaborent leurs politiques. Il semblerait qu’en général, l’élaboration des politiques ait été réactive, autrement dit fonction du volume de plaintes reçues à tel ou tel sujet. Toutefois, vu que les groupes les plus marginalisés sont aussi ceux qui se plaignent le moins, cette façon de procéder n’est sans doute pas la meilleure;
  • envisager de mener des enquêtes sur la discrimination systémique de leur propre initiative, sans attendre le dépôt de plaintes individuelles;
  • intervenir dans un plus grand nombre d’affaires, même celles qui ne relèvent pas strictement d’un code des droits de la personne (p.ex., l’affaire Irshad ). Le nombre et l’identité des intervenants dans une affaire a une indéniable influence sur son issue. Or, les personnes intervenant au nom des organisations non gouvernementales risquent de ne pas être prises au sérieux de la même façon que les personnes représentant une commission des droits de la personne. En effet, les organisations non gouvernementales sont souvent perçues comme poursuivant leurs propres objectifs, tandis que les commissions sont perçues comme étant plus neutres. Il serait préférable que les commissions n’attendent pas que la Cour suprême du Canada soit saisie d’une affaire avant d’intervenir, étant donné que les cours d’instance inférieure ont souvent davantage besoin de l’apport des intervenantes et des intervenants pour prendre une décision éclairée;
  • participer au processus d’élaboration d’un plan d’action national en matière de droits de la personne. Dans le programme d’action adopté à Vienne, chaque pays s’est engagé à se doter d’un programme d’action national. Compte tenu du fédéralisme canadien, rien n’empêche que l’élaboration d’un tel programme d’action se fasse à l’échelle provinciale. Il s’agirait là d’une excellente occasion de déclencher un débat entre les membres de la société civile et les ministères gouvernementaux compétents concernant les problèmes qui se posent au pays en matière de droits de la personne, les obstacles à leur élimination et la façon d’établir un ordre de priorité à cet égard. Les commissions fédérale et provinciales ont intérêt à œuvrer dans ce sens, vu qu’il s’agit là d’un engagement parmi d’autres que le Canada a pris et qu’il n’a à ce jour toujours pas respecté.

[1] Le rapport définitif du comité de révision, La promotion de l’égalité : une nouvelle vision est disponible sur Internet à l’adresse : www.chrareview.org.
[2] Le Comité sénatorial permanent des Droits de la personne a été établi en mai 2001. Des audiences publiques ont eu lieu. En décembre 2001, un raport intitulé Des promesse à tenir : Le respect des obligations du canada en matière de droits de la personne a été publié sur internet au http://www.parl.gc.ca/37/1/parlbus/commbus/senate/com-f/huma-f/rep-f/rep....

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