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Partie I. Transport en commun et droits de la personne

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1.1 Introduction

 Le préambule du Code souligne à quel point les droits de la personne sont importants pour que chacun se sente partie intégrante de la collectivité et apte à contribuer pleinement à la société. Pour bien des gens en Ontario, les transports en commun sont essentiels à la réalisation de ces buts. Les services de transport en commun font partie de l’infrastructure publique, qui permet d’avoir accès aux biens et aux services, ainsi qu’aux activités sociales et économiques. Les personnes qui ne peuvent pas conduire ou utiliser les formes collectives de transport, comme les autobus réguliers, dépendent de services spécialisés de transport. Les parents d’enfants en bas âge, les étudiants et les personnes âgées dépendent aussi beaucoup des transports en commun. Pour la mère d’un nouveau-né qui est seul soutien de famille et qui ne dispose que d’un faible revenu, l’autobus à plancher surbaissé peut être la condition essentielle qui lui permette de briser son isolement en participant à un programme du centre communautaire.

Les transports publics constituent un « service » au sens de l’article 1 du Code. Les articles 11 et 17 du Code prévoient l’obligation de tenir compte des besoins des personnes handicapées et cette obligation a été confirmée à plusieurs reprises par la Cour suprême du Canada en vertu de l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés (ci-après la Charte).

Les personnes ayant un handicap physique sont principalement visées par les mesures d’accessibilité prises par les organismes de transport en commun, mais les usagers ayant des déficiences sensorielles, comme des déficiences visuelles ou auditives, ainsi que ceux qui ont des difficultés d’apprentissage, en profitent également. L’enquête de la Commission a montré que de nombreux organismes de transport en commun étaient bien conscients des effets positifs que les mesures d’accessibilité avaient eus sur d’autres personnes identifiées par un motif illicite de discrimination selon le Code, y compris les personnes âgées et les parents accompagnés d’enfants. En outre, ces mesures sont avantageuses pour d’autres groupes : par exemple, pour une personne qui vient d’immigrer au Canada et qui apprend l’anglais ou le français, il peut être plus facile de comprendre un écriteau illustré ou une annonce écrite, plutôt qu’une annonce faite oralement par un système de diffusion publique dans une station bruyante.

Les défenseurs des droits des personnes handicapées demandent depuis de nombreuses années des mesures d’aide aux personnes ayant une déficience mentale, qui ont parfois des difficultés particulières d’accès aux transports en commun. Jusqu’à présent, il y a eu bien peu de progrès à ce chapitre. À l’issue d’une cause récente entendue en Ontario, le tribunal a décidé qu’il n’existe pas d’obligation juridique de répondre aux besoins de ces personnes en offrant des services d’auxiliaires.[5]  

1.2 Le Code des droits de la personne de l'Ontario 

Aux termes du Code, toute personne a le droit d’être à l’abri de toute discrimination dans les domaines sociaux de l’emploi, de l’accès aux services, aux biens et aux installations, du logement, des contrats et de l’adhésion à un syndicat ou une association professionnelle. Ce droit signifie que les personnes ayant un handicap, les personnes âgées, les enfants et les parents ayant de jeunes enfants ont droit à des services accessibles de transport en commun.

Les lois établissant les droits de la personne créent le droit à des mesures d’adaptation respectant la dignité des intéressés. Ce droit fondamental est un aspect d’un principe de portée encore plus grande, celui qui veut que notre société soit structurée et conçue de façon à intégrer tous ses membres. Ce principe met l’accent sur la conception architecturale visant l’accessibilité pour tous (conception universelle) et sur la participation égale des personnes ayant des degrés différents d’aptitude. Par exemple, des services réguliers intégrés et accessibles permettent l’utilisation optimale du système régulier[6] et amoindrissent les pressions sur les systèmes parallèles de transport adapté. De plus, des systèmes réguliers intégrés améliorent l’accessibilité pour d’autres groupes, comme les personnes âgées qui peuvent avoir de la difficulté à se déplacer et les parents d’enfants en bas âge. 

Les notions de « conception universelle » et d’« intégration » sont également préférables à celles de « modification des règles » et d’« élimination des obstacles », termes populaires qui semblent toutefois supposer que le statu quo (habituellement conçu par des personnes qui n’ont pas de handicap et principalement pour des utilisateurs physiquement aptes) a tout simplement besoin d’un ajustement pour le rendre acceptable. En fait, la conception universelle peut adopter une tout autre approche.[7]

La conception universelle signifie que des mesures positives sont nécessaires pour assurer la participation égale des personnes qui de tout temps ont été défavorisées et exclues des avantages qu’offre la société. Il peut y avoir atteinte au droit à l’égalité lorsqu’on ne répond pas aux besoins qui créent un désavantage. Comme l’observait la Cour suprême du Canada :

Le principe selon lequel la discrimination peut découler du fait de ne pas prendre de mesures concrètes pour faire en sorte que les groupes défavorisés bénéficient d'une manière égale des services offerts à la population en général est largement accepté dans le domaine des droits de la personne.[8]

Ce principe s’applique à ceux qui sont responsables de gérer les services publics. La conception et le développement de systèmes de transport en commun en tant que partie de l’infrastructure publique devraient donc viser l’objectif de l’intégration maximale de tous les membres de la société. Les systèmes de transport parallèles ne devraient donc pas être perçus comme un « programme spécial » au sens de l’article 14 du Code. Il faut plutôt les voir comme une réponse appropriée à l’obligation de prendre des mesures d’adaptation pour tenir compte de besoins particuliers, laquelle est imposée par le Code et confirmée par la jurisprudence. En outre, le devoir d’adaptation signifie également que les systèmes réguliers doivent être conçus pour assurer la plus grande accessibilité à toutes les personnes, y compris les personnes ayant un handicap.

L’obligation de fournir des services accessibles de transport en commun fait partie du devoir d’adaptation, un devoir qui incombe aux autorités publiques. Qu’il faille fournir une adaptation particulière dans le système régulier ou dans le système parallèle, l’obligation juridique est la même et est assimilée au devoir d’adaptation, aux termes des articles 1, 11 et 17 du Code. Ce devoir est un aspect juridique fondamental des droits de la personne au Canada, et il entraîne une conséquence nécessaire : l’obligation de prendre des mesures d’adaptation n’est pas un exercice laissé à la volonté des autorités ou un « programme spécial » au sens de l’article 14 du Code des droits de la personne. C’est une obligation légale. 

Les autorités compétentes doivent s’acquitter de cette obligation légale, à moins de subir un préjudice injustifié. En Ontario, il n’y a que trois critères pour évaluer l’existence d’un préjudice injustifié : les coûts, les sources extérieures de financement, s’il en est, et les exigences de santé et de sécurité. Pour évaluer le facteur du coût, il faut évaluer les coûts en fonction de tout le budget de l’organisme responsable des transports en commun, et pas seulement en fonction du budget de fonctionnement attribué à une section ou un service particulier, comme le service parallèle de transport adapté. Les exigences de santé et de sécurité comprennent celles qui touchent les personnes handicapées qui essaient d’accéder aux services de transport en commun.

1.3 Le project de loi sur les personnes handicapées de l'Ontario et autres mesures législatives

La Charte et le Code protègent les personnes ayant un handicap de la discrimination. Ils établissent le droit à l’égalité, le droit à des chances égales et à l’accès égal aux services et aux installations. Cependant, l’Ontario ne dispose d’aucune mesure législative particulière qui fournit des normes précises en matière de techniques ou de services pour aucun type de handicap. À l’égard des transports en commun notamment, il n’existe aucune norme précise relative à l’élimination des obstacles ou aux niveaux de services à fournir dans les systèmes réguliers ou parallèles de transport en commun.

En 1996, un groupe de travail fédéral sur les questions touchant les personnes handicapées recommandait que le gouvernement fédéral adopte une loi sur les personnes handicapées du Canada, et en Ontario, le gouvernement a entrepris, en 1995, d’adopter la Loi sur les personnes handicapées de l’Ontario. Dans une résolution adoptée à l’unanimité par l’Assemblée législative de l’Ontario, le 29 octobre 1998, le gouvernement a déclaré que la Loi sur les personnes handicapées de l’Ontario devrait :

Exiger que les fournisseurs de biens, de services et d’installations au public s’assurent que ces biens, services et installations soient pleinement utilisables par les personnes handicapées, et qu’ils soient conçus pour s’adapter de manière raisonnable aux besoins des personnes ayant un handicap. Les fournisseurs de tels biens, services et installations devraient être tenus d’élaborer et de mettre en oeuvre des plans détaillés pour éliminer les obstacles actuels dans des délais prescrits.[9] (traduction)

Un projet de loi a été déposé devant l’Assemblée législative de l’Ontario, la Loi sur les personnes handicapées de l’Ontario, en octobre 1998. Le projet de loi n’est jamais devenu loi. La ministre des Affaires civiques, de la Culture et des Loisirs s’est publiquement engagée à déposer un nouveau projet de loi sur la question.

D’autres textes législatifs ontariens ont trait aux transports en commun, notamment :

  • le Code du bâtiment de l’Ontario (établit les normes pour assurer l’accessibilité des immeubles);
  • le Code de la route (réglemente les normes de sécurité pour les transports en commun accessibles);
  • la Loi sur les droits des aveugles (protège les personnes de toute discrimination attribuable au fait qu’elles utilisent un chien d’aveugle ou une canne blanche);
  • la Loi sur l’aménagement des voies publiques et des transports en commun (permet au ministre des Transports de conclure des ententes avec des entreprises privées pour développer, concevoir, entretenir, mettre à l’essai ou fournir un véhicule de transport en commun ou un élément de ce type de véhicule).

1.4 Jurisprudence

Vu l’absence de lois et de normes précises portant sur les droits des personnes handicapées à l’égard des transports en commun en Ontario, il n’est pas surprenant qu’il y ait relativement peu de causes civiles ou de causes relatives aux droits de la personne portant sur la prestation des services accessibles de transport en commun. Il y a eu certaines causes portant sur les problèmes relatifs aux services parallèles de transport adapté, en particulier les tentatives des organismes de transport de resserrer les critères d’admissibilité aux services parallèles (voir Coutu c. Société de transport de la Communauté urbaine de Montréal et Cannella et al. c. Toronto Transit Commission and the City of Toronto)[10]. Ces décisions reflètent la tendance constatée dans les tribunaux d’instance inférieure d’adopter des approches restrictives aux causes relatives à l’égalité lorsqu’il s’agit de transports en commun. Il s’agit là d’une tendance que l’on peut observer généralement dans les causes canadiennes où les plaideurs s’appuient sur les droits reconnus à l’article 15 de la Charte ou d’autres droits équivalents reconnus pour appliquer les droits sociaux et économiques pour un groupe.[11]

Cependant, une décision rendue en 1997 par la Cour suprême du Canada semble marquer un tournant. Dans l’affaire Eldridge, la Cour suprême du Canada a maintenu que le gouvernement de la Colombie-Britannique était tenu de fournir des interprètes de langage gestuel aux patients des hôpitaux. La Cour affirmait que les installations et les services publics comme les hôpitaux devaient être accessibles pour que les personnes handicapées puissent jouir d’une protection égale au sens de la loi. Il ressort clairement de la décision Eldridge qu’il existe une obligation légale de prendre des mesures concrètes pour concevoir des systèmes réalisant l’intégration, afin de garantir que les personnes handicapées puissent avoir pleinement accès aux installations et aux services publics. La décision Eldridge représente un jalon d’importance dans la façon dont les tribunaux abordent les droits de la personne au Canada, jalon qui à long terme pourrait avoir des effets considérables et progressistes.   

Il importe de considérer la décision Eldridge à la lumière d’autres décisions plus récentes de la Cour suprême du Canada, comme les décisions Eaton[12] , B.C. Firefighters[13], Mercier [14], Granovsky et Grismer[15]. Les conséquences de ces causes pour les personnes ayant un handicap dans le contexte des services publics, comme les services de transport en commun, peuvent se résumer de la façon suivante :

  • les systèmes doivent être conçus de façon à favoriser l’intégration et à tenir compte de tous les membres de la société;
  • des systèmes intégrés sont préférables à des systèmes parallèles ou distincts;
  • la protection des droits de la personne doit mettre l’accent sur la réponse de la société au handicap et non sur le handicap même, ce qui signifie que les détails de la condition concrète de la personne sont moins importants que les obstacles érigés par les fausses idées et les stéréotypes de la société à son égard;
  • les organismes de services publics ont l’obligation de veiller à ce que leurs services soient accessibles à tous et de ne pas permettre des pratiques ou d’autres obstacles qui excluent les personnes ayant un handicap.    

1.5 Americans with Disabilities Act, 1990 (ADA)

Les lois portant sur les personnes handicapées et les transports de 1960 à 1990 :

Aux États-Unis, dès le milieu des années 1960, les systèmes de transport en commun avaient recours à des véhicules adaptés pour rendre leurs services accessibles. Les lois Urban Mass Transportation Act (1964), Federal-Aid Highway Act (1973) et Surface Transportation Assistance Act (1982) recommandaient des critères minimaux pour garantir que les systèmes de transport en commun soient accessibles aux personnes ayant un handicap. Cependant, aucune de ces lois n’exigeait que l’accès soit égal ou le service comparable à ceux qui étaient offerts par le système régulier de transport en commun.[16]

Tout au long des années 1980, les défenseurs des intérêts des personnes ayant un handicap ont intenté des poursuites contre des organismes de transport en commun parce qu’ils ne fournissaient pas un accès égal aux services. Dans les premières causes, les demandeurs prétendaient que l’utilisation des fonds publics pour financer des services dont seule la population physiquement apte pouvait bénéficier portait atteinte aux droits civils des personnes ayant un handicap.[17]   En 1981, le Department of Transportation (DOT) a permis aux organismes locaux de transport en commun de limiter leurs dépenses au chapitre des services parallèles de transport adapté à 3 pour 100 du total des frais d’exploitation. Cette mesure a rapidement entraîné une nouvelle série de poursuites, toutes fondées sur l’argument que le plafond de 3 pour 100 au chapitre des dépenses était appliqué de manière arbitraire et futile.[18] De plus, ce plafond portait atteinte aux droits constitutionnels des personnes ayant un handicap en permettant aux organismes de transport public de se soustraire au respect intégral des règlements du DOT. Dans la plupart des cas, les plaignants n’ont pas immédiatement obtenu gain de cause, mais grâce aux appels interjetés et à des poursuites visant la non-discrimination contre les organismes de transport public, les questions de l’accessibilité des transports en commun, de l’intégration des services réguliers et des droits des personnes ayant un handicap se sont frayé un chemin jusqu’à l’avant-scène du domaine politique. 

Devenue loi le 26 juillet 1990, l’Americans with Disabilities Act (ADA) constitue la réponse à une décennie de revendications en faveur de garanties absolues protégeant les droits fondamentaux des personnes ayant un handicap. Divisée en cinq rubriques, la loi américaine porte sur l’emploi (rubrique 1), les services publics ( rubrique II), les immeubles publics (rubrique III), les télécommunications (rubrique IV), et elle protège les particuliers des menaces ou des représailles qui pourraient découler de leurs efforts pour faire respecter leurs droits reconnus par cette loi (rubrique V). Le présent document n’aborde que certaines dispositions de la rubrique II.

1.5.1  ADA, rubrique II

Dans la rubrique II, la loi américaine affirme que tous les véhicules et toutes les installations des services réguliers de transport, publics et privés, doivent être faciles d’accès et que les exploitants de transport en commun doivent fournir des services parallèles d’une qualité comparable à celle des services du système régulier à itinéraire fixe. L’article 10 de la rubrique II, qui porte plus particulièrement sur les adaptations en matière de transport public, comprend des lignes directrices sur la construction des véhicules, sur l’aménagement des stations et des arrêts d’autobus et sur l’élaboration des itinéraires et des horaires qui sont accessibles à toute la population. Voici quelques-unes des principales dispositions :

  • Les nouveaux véhicules acquis après août 1990 doivent être dotés de dispositifs élévateurs, de sièges pliants, de rampes d’accès, de couloirs antidérapants et d’autres dispositifs à l’intention des passagers ayant un handicap.
  • Les réseaux qui font l’acquisition de véhicules usagés doivent faire, de bonne foi, tous les efforts possibles pour trouver des véhicules usagés accessibles; ils doivent conserver les documents attestant les efforts déployés en ce sens.
  • Il faut prendre toutes les mesures possibles pour rendre accessibles les véhicules remis à neuf qui sont achetés après août 1990, en tenant compte de l’âge du véhicule, si on prévoit que le véhicule aura une durée utile de plus de cinq ans.
  • Il faut offrir des services parallèles de transport adapté durant les mêmes jours et les mêmes heures que le service offert sur les itinéraires fixes, et ils doivent couvrir un secteur de ¾ de mille de chaque côté des limites des itinéraires fixes. (Les organismes de transport en commun devaient soumettre leurs plans relatifs aux transports parallèles avant janvier 1992, et ils avaient jusqu’au mois de janvier 1997 pour les mettre en oeuvre.)
  • Il est interdit d’imposer des restrictions relativement au nombre de déplacements que peut faire une personne, de créer des listes d’attente ou d’utiliser d’autres pratiques qui limitent l’accessibilité aux services parallèles de transport.
  • Les fournisseurs dont les territoires desservis se chevauchent doivent coordonner leurs services parallèles de transport.[19]

Bien que l’ADA ne prescrive pas de critères d’admissibilité précis, elle recommande que les organismes de transport en commun tiennent compte des personnes ayant un handicap temporaire ou permanent, ainsi que des personnes âgées, lorsqu’ils établissent les critères d’admissibilité des usagers des services parallèles. De plus, la loi assujettit le financement fédéral des organismes de transport en commun à la conformité à ces règlements. Cependant, en raison des coûts élevés de la mise en oeuvre des lignes directrices, la Federal Transit Administration a permis aux organismes de transport public de demander une exemption si les mesures à prendre pour assurer la conformité allaient entraîner des coûts excessifs et que le réseau de transport en commun était incapable de satisfaire à tous les critères de service avant l’échéance de 1997.[20]

Les critiques de l’ADA s’inquiètent de ce que la loi impose des coûts très élevés aux organismes de transport en commun pour convertir leurs véhicules ou en acheter de nouveaux afin de répondre aux normes d’accessibilité. De plus, la loi américaine oblige les petits organismes de transport en commun en milieu rural, qui ont des ressources et un personnel fort limités, à se conformer à ces normes, alors qu’il leur est impossible de le faire sur le plan économique. Toutefois, malgré les problèmes soulevés, en permettant aux organismes de transport en commun de coordonner leurs services, la loi américaine crée un mécanisme permettant aux petits systèmes de mettre leurs ressources en commun afin d’offrir des services conformes aux règlements pris en application de l’ADA.

L’adoption de cette loi, qui comporte des normes claires et applicables en matière de services, a donné un grand essor aux initiatives en faveur de l’accessibilité des transports en commun aux États-Unis.


[5] La Cour divisionnaire de l’Ontario a décidé que les personnes ayant un handicap qui ont besoin d’aide pour utiliser les transports en commun en raison d’une déficience cognitive (par opposition à un handicap physique ou une déficience sensorielle) ont besoin d’auxiliaires personnels et non de Wheel-Trans. Les restrictions des critères d’admissibilité imposées par Wheel-Trans ne constituent donc pas une atteinte à l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Voir Cannella v. Toronto Transit Commission, [1999] O.J. No. 2282 (autorisation d’appel devant la CSC refusée le 14 septembre 2000, [2000] S.C.C.A. No. 31) [ci-après « Cannella »].
[6] Le système régulier est le système de transport en commun qui est conçu pour le grand public, et qui comprend des autobus à itinéraires fixes, des métros et des tramways.
[7] Dans l’affaire Granovsky c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [2000] 1 R.C.S. 703, voir en ligne : page d’accueil de la Cour suprême du Canada <http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/fr/index.html> [ci-après « Granovsky »], la Cour suprême a reconnu que dans l’analyse de la déficience, l’accent est mis avant tout sur la réaction législative ou administrative inadéquate (ou l’absence de réaction) de l’État (au paragr. 39). La Cour déclare (au paragr. 33)

Le paragraphe 15(1) garantit que les gouvernements ne puissent pas, intentionnellement ou en omettant de prendre les mesures d'accommodement appropriées, stigmatiser l'affection physique ou mentale sous-jacente ou attribuer à une personne des limitations fonctionnelles que cette affection physique ou mentale sous-jacente n'entraîne pas, ou encore omettre de reconnaître les difficultés supplémentaires que les personnes ayant une déficience peuvent éprouver à s'épanouir dans une société implacablement conçue pour répondre aux besoins des personnes physiquement aptes. [Caractère gras ajouté.]

Bien que dans Granovsky l’accent soit mis sur l’action de l’État, des principes semblables s’appliquent aux personnes à qui il incombe de tenir compte des besoins particuliers aux termes des mesures législatives sur les droits de la personne. 

[8] Eldridge c. Colombie Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, au paragr. 78, en ligne : Page d’accueil de la Cour suprême du Canada <http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/fr/index.html>  [ci-après « Eldridge »].
[9] Extrait d’une résolution sur la Loi sur les personnes handicapées de l’Ontario, adoptée à l’unanimité par l’Assemblée législative de l’Ontario, le 29 octobre 1998 (voir la page d’accueil du ODA Committee <http://www.odacommittee.net
[10] Coutu c. Société de Transport de la Communauté Urbaine de Montréal,  [1995] 24 C.H.R.R. D/489, T.D.P.Q.;  Cannella, supra, note 5.
[11] Commission ontarienne des droits de la personne, Human Rights Commissions and Economic and Social Rights (document de recherche, février 2000) [non publié].
[12] Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241, en ligne : page d’accueil de la Cour suprême du Canada <http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/fr/index.html> [ci-après « Eaton »].
[13] Colombie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. B.S.G.S.E.U., [1999] 3 R.C.S. 3, en ligne : page d’accueil de la Cour suprême du Canada http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/fr/index.html [ci-apres « BC Firefighters »].
[14] Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Montréal (Ville); Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Boisbriand (Ville), [2000] 1 R.C.S. 665, en ligne : page d’accueil de la Cour suprême du Canada <http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/fr/index.html> [ci-après « Mercier »].
[15] Colombie-Britannique (Superintendent of Motor Vehicles) c. Colombie-Britannique (Council of Human Rights), [1999] 3 R.C.S. 868, en ligne : page d’accueil de la Cour suprême du Canada <http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/fr/index.html> [ci-après « Grismer »].
[16] Paul Dempsey, « The Civil Rights of the Handicapped in Transportation: The ADA and Related Legislation » Transportation Law Journal. Hiver 1991 19n2. pp. 309-333.
[17] Voir Eastern Paralyzed Veteran’s Association, Inc., v. Metropolitan Transportation Authority, 103Misc. 2d 933, 426 N.Y.S. 2.d 406 (1980).
[18] Voir Americans Disabled for Accessible Public Transportation, 881 F.2d 1184 (1989).
[19] Dempsey, supra, note 16.
[20] Ibid.

 

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