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Planning and Growth Management Committee (Comité de planification et de gestion de la croissance) de la ville de Toronto
Rapport no PG21.1
6 mars 2013
Introduction
La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) a le plaisir de soumettre ses commentaires au sujet de l'ébauche de règlement de zonage de la ville de Toronto. Nous craignons que certaines questions relatives aux droits de la personne n'aient toujours pas été prises en considération.
Nous félicitons la ville de Toronto d'avoir mis en place une Charte du logement, qui intègre le respect des droits de la personne dans ses principes de base, et reconnaît que « tous les résidents devraient pouvoir vivre dans le quartier de leur choix sans discrimination ». Ces positions sont conformes au Code des droits de la personne de l'Ontario (le Code) et à la Politique concernant les droits de la personne et le logement locatif de la CODP. La difficulté, toutefois, est d'appliquer la vision aux activités de planification et d'aménagement – ce que la ville de Toronto n'a pas établi dans sa dernière révision du règlement de zonage pour la ville.
Nous pensons que le règlement de zonage n'est pas conforme au Code ni à la Charte du logement de la ville pour les raisons suivantes :
- Il maintient l'exigence de distances de séparation minimales entre les foyers de groupe;
- Il n'autorise pas les maisons de chambres de plein droit dans la plupart des régions de Toronto.
Logement abordable et le Code
Certains groupes protégés par le Code auront probablement davantage besoin de logements bon marché, abordables et avec services de soutien, comme des foyers de groupe, des maisons de soins en établissement et des maisons de chambres, que d'autres habitants. C'est surtout le cas pour les groupes protégés par les motifs de l'âge, du sexe, de l'identité sexuelle, de l'expression de l'identité sexuelle, de l'état d'assisté social, du handicap (y compris la santé mentale), de l’état matrimonial, de l’état familial, de la citoyenneté, du lieu d'origine et de la race. Les personnes qui appartiennent à ces groupes subissent un préjudice disproportionné lorsque ces logements sont perdus ou limités.
Des organismes communautaires, des groupes de défense, le Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne et la CODP ont porté ces aspects à l'attention de la ville à de nombreuses reprises au fil des ans. Lors de discussions récentes avec la HomeComing Community Choice Coalition, le Centre ontarien de défense des droits des locataires (CODDL) et le Centre pour les droits à l'égalité au logement (CERA), entre autres, nous avons entendu à plusieurs reprises la crainte que les règlements de zonage de Toronto n'empêchent de nombreuses personnes vulnérables de se sentir chez elles dans les quartiers de la ville.
L'expert en planification de la ville affirme que des changements s'imposent
La ville a récemment engagé un expert en planification, Sandeep K. Agrawal, PhD, AICP, MCIP, pour examiner d'une perspective de planification les menaces aux droits de la personne soulevées par la CODP. Nous avons été heureux de voir que les recommandations de M. Agrawal sont proches de la position que la CODP et les groupes communautaires adoptent depuis des années, à savoir qu'il n'y a aucune justification d'un point de vue de l'aménagement du territoire au maintien de l'exigence des distances de séparation minimales applicable aux foyers de groupe et qu'il faudrait la supprimer.
M. Agrawal a également examiné la question de savoir si la suppression des distances de séparation minimales causerait un préjudice injustifié, qui constitue parfois une défense invoquée contre des plaintes pour discrimination. Il est parvenu à la conclusion que la suppression de l'exigence des distances de séparation minimales pour les foyers de groupe ne causerait pas de préjudice injustifié, et en fait, qu'elle réduirait le préjudice qui existe déjà dans le processus de planification de la ville.
M. Agrawal a également recommandé de supprimer des définitions de « foyers de groupe » et de « maisons de soins en établissement » l'énoncé qui se rapporte aux caractéristiques personnelles des résidents, comme le handicap, en soulignant que ce changement proposé répond aux craintes de discrimination exprimées. Cette mesure a été prise dans l'ébauche de règlement de zonage et c'est un excellent premier pas, qui demeure toutefois l'élément minimal des conseils d'expert de M. Agrawal. La CODP est très préoccupée par le fait que le règlement maintient les limitations se rapportant aux foyers de groupe et aux maisons de soins en établissement, en attendant un rapport qui sera présenté en octobre, et elle prie instamment la ville de Toronto d'agir le plus rapidement possible en vue de supprimer les distances de séparation minimales, sans attendre sept mois de plus.
Ces limitations ont des répercussions bien réelles et profondes sur de nombreux groupes protégés par le Code et tout retard ne ferait qu'aggraver la situation.
Droits de la personne et zonage
En vertu de la loi, la province de l'Ontario et toutes ses municipalités doivent se conformer au Code des droits de la personne. Le Code s'applique à la Loi sur l'aménagement du territoire, à la Loi sur les municipalités et à la Loi sur la cité de Toronto. Le Code s'applique aux décisions de planification et aux règlements municipaux, et l'emporte en cas de conflits. En d'autres termes, la ville de Toronto et d'autres municipalités ont l'obligation légale de veiller à ce que leurs règlements municipaux, leurs politiques et leurs pratiques respectent les droits de la personne.
Discrimination systémique
Le Code interdit la discrimination « systémique », qui crée des obstacles ancrés dans les systèmes. Qu'elle soit intentionnelle ou accidentelle, la discrimination systémique a des conséquences profondes sur les personnes qui en sont victimes.
Très souvent la discrimination systémique s'implante parce que les gens agissent « comme ils l'ont toujours fait », sans établir de lien entre les droits de la personne et les décisions qu'ils prennent. Dans nos recherches sur le domaine du logement, nous avons constaté que la résistance au logement abordable était souvent fondée sur des stéréotypes et des mythes erronés sur les personnes qui vivent dans ces logements abordables, ainsi que sur l'idée fausse qu'il est acceptable d'empêcher certaines personnes de vivre dans certains quartiers. Les gens disent souvent : « Ils trouveront ce qu'ils cherchent ailleurs » ou « Notre quartier a toujours été comme ça ». Ce sont ces mêmes commentaires qui ont été formulés il y a 50 ans, lorsque les quartiers s'efforçaient de tenir à l'écart les Juifs et les personnes racialisées – et qui sont toujours aussi choquants aujourd'hui.
La CODP œuvre auprès des municipalités pour les aider à cerner et éliminer la discrimination dans leurs pratiques, politiques et décisions - n'importe où elle peut exister. Nous avons mis l'accent sur les règlements de zonage municipaux et les autres règlements, car ils créent parfois des exclusions qui affectent profondément les personnes vulnérables, les empêchant de se sentir chez elles dans leur propre communauté.
Questions juridiques que soulève le zonage
La CODP a tenu des discussions avec de nombreuses municipalités sur des problèmes de zonage et continue d'intervenir dans des affaires portées devant le Tribunal des droits de la personne de l'Ontario et la Commission des affaires municipales de l'Ontario (CAMO).
La CAMO est parvenue à la conclusion que si des règlements municipaux causent des restrictions pour des groupes protégés par le Code, la municipalité pourrait être appelée à prouver ce qui suit :
- Les limitations ont un lien raisonnable avec les objectifs municipaux;
- Les limitations sont établies de bonne foi;
- Il serait impossible d'accommoder le groupe affecté sans causer de préjudice injustifié.
[Advocacy Centre for Tenants Ontario v. Kitchener (City) (2010) O.M.B.D. Case No. PL050611]
La CODP demande à la ville de Toronto d'appliquer ce raisonnement aux décisions de zonage qu'elle prendra au cours des prochains mois.
Distances de séparation minimales et foyers de groupe
La CODP est toujours préoccupée par le fait que l'ébauche de règlement ne supprime pas l'exigence des distances de séparation minimales pour les foyers de groupe.
En 2004, la CAMO avait conclu que les exigences de distance étaient acceptables pour des abris pour les sans-abri. Toutefois, la CAMO a ajouté que les abris n'étaient pas des « logements » (décision de la CAMO no 0569, 15 mars 2004, appelée généralement l'affaire Sojourn House). Les foyers de groupe sont des logements et en tant que tels ils ne devraient pas être assujettis à l'exigence des distances de séparation minimales.
Les distances de séparation minimales limitent les options de logement pour les personnes protégées par le Code et devraient être éliminées. Elles ne sont pas compatibles avec le Code ni avec la Charte du logement de la ville de Toronto.
Restrictions à l'emplacement des maisons de chambres
Les maisons de chambres constituent une forme de logement importante et nécessaire pour un grand nombre de personnes handicapées, de célibataires à l'assistance sociale, de nouveaux arrivants et d'autres groupes protégés par le Code. La CODP réitère sa position selon laquelle les maisons de chambres devraient être autorisées de plein droit dans les quartiers résidentiels de Toronto, conformément aux mêmes principes d'aménagement du territoire que les autres logements. La ville a différé sa décision sur cette question il y a plus de trois ans pour tenir des consultations sur cet aspect, mais elle ne semble pas l'avoir fait. Les habitants de Toronto qui ont besoin de cette forme de logement attendent toujours et les obstacles empêchent encore des gens d'obtenir le logement dont ils ont besoin.
La bonne chose à faire – et c'est la loi
Le guide de la CODP, intitulé Dans la zone : Logement, droits de la personne et planification municipale, a été publié en 2012, après d'intenses recherches et consultations auprès de planificateurs et d'autres intervenants du secteur du logement. Le guide énonce des pratiques recommandées aux municipalités pour éviter la discrimination dans les processus de zonage et les règlements de zonage.
Pour examiner le respect des droits de la personne dans le zonage, il y a deux points centraux à prendre en considération :
- Le zonage ne doit pas, directement ou indirectement, tenir certains groupes à l'écart des quartiers.
- Les municipalités doivent s'attacher à l'aménagement du territoire légitime, en se concentrant sur des aspects comme le stationnement, le milieu bâti et l'infrastructure (par ex., égouts et voies publiques) au lieu de créer un « zonage de personnes ».
La CODP demande à la ville de Toronto de respecter ces points, le Code et sa propre Charte du logement, de supprimer les distances de séparation minimales pour les foyers de groupe et d'autoriser, comme plaide le CODDL dans ses observations, « des maisons de chambres dans toutes les zones résidentielles, à condition qu'elles respectent toutes les autres exigences de cette désignation ».
Il y a un vieil adage selon lequel « justice différée est justice refusée ». Ce dicton s'applique dans ce cas – des droits de la personne différés sont des droits de la personne refusés. Modifier les exigences de zonage pour tenir compte des principes de droits de la personne maintenant, pas dans un avenir indéterminé, est la bonne chose à faire pour les personnes vulnérables qui vivent à Toronto. Cette mesure est même plus que la bonne chose à faire, c'est la loi en Ontario.
Renseignements :
Jacquelin Pegg
Analyste en matière d'enquêtes
Commission ontarienne des droits de la personne
416 326-9501
Jacquelin.pegg@ohrc.on.ca
Renseignements pour les médias :
Rosemary Bennett
Agente principale des communications
Commission ontarienne des droits de la personne
416 314-4549
Rosemary.bennett@ohrc.on.ca