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Mémoire concernant l’ébauche de plan officiel de la ville de London de 2015

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Logement

Les logements abordables et avec services de soutien sont importants pour de nombreux groupes protégés par le Code des droits de la personne de l’Ontario (ci-après le « Code »), par exemple les jeunes, les chefs de famille monoparentale et les jeunes parents, les personnes handicapées, les personnes racialisées et les Autochtones, ainsi que les bénéficiaires de l’aide sociale. L’opposition aux logements abordables et avec services de soutien est souvent fondée sur des attitudes et des stéréotypes négatifs au sujet des personnes qui y habitent. Les règles ou les politiques qui restreignent ou réduisent les logements abordables et avec services de soutien peuvent être discriminatoires.

1. Foyers de groupe et résidences surveillées

L’accès à des foyers de groupe et à des résidences surveillées peut s’avérer important pour les personnes ayant différentes déficiences (intellectuelle, psychologique, physique ou un mélange de ces types d’incapacités). Cet accès est également essentiel pour certains groupes concernés par l’état familial, l’âge, l’état matrimonial et d’autres motifs prévus au Code. La façon dont ces formes de logement sont traitées dans l’ébauche de plan suscite des préoccupations liées aux droits de la personne. En effet, les points suivants sont problématiques :

  • la définition de ces formes de logement;
  • leur classification en tant qu’« institutions » ou « installations publiques »;
  • les restrictions de zonage.

Nos recommandations visant à répondre à ces préoccupations sont axées sur l’accroissement de l’inclusion et sur la diminution des risques de plaintes en matière de droits de la personne.

Définitions

L’ébauche de plan stipule que les foyers de groupe peuvent accueillir seulement de trois à huit personnes, alors que la Loi de 2001 sur les municipalités autorise ces foyers à héberger jusqu’à dix personnes.

  • Dans l’ébauche de plan et le règlement de zonage de la ville de London (« Group Home Type 1 » – « Foyer de groupe – Type 1 »[1]), un « foyer de groupe » (« group home ») est défini, entre autres critères, comme un établissement pouvant accueillir entre trois et huit personnes.
  • Une « résidence surveillée » (« supervised residence ») est définie de la même façon dans l’ébauche de plan et le règlement de zonage, mais ces établissements hébergent plus de huit personnes (et font l’objet d’un plus grand nombre de restrictions de zonage).
  • Le paragr. 163(3) de la Loi de 2001 sur les municipalités définit un « foyer de groupe » comme une résidence pouvant héberger entre trois et dix personnes.
Recommandations :
  1. Modifier la définition figurant dans le plan officiel (et dans le règlement de zonage) en indiquant que les foyers de groupe sont autorisés à accueillir jusqu’à dix personnes, conformément à la Loi de 2001 sur les municipalités.
  2. Modifier la définition de « résidence surveillée » en indiquant que ces établissements hébergent plus de dix personnes.

Catégories « Institutional » (« Institutions ») et « Public Facilities » (« installations publiques »)

Dans l’ébauche de plan, les foyers de groupe et les résidences surveillées sont désignés comme des « institutions » et les résidences surveillées sont aussi désignées comme des « installations publiques » (« public facilities »). Toutefois, ces deux types d’établissements sont en fait des logements unifamiliaux utilisés à des fins résidentielles qui n’ont pas de fonction publique ou institutionnelle.

Les foyers de groupe sont décrits différemment dans diverses parties de l’ébauche de plan. À titre d’exemple :

  • la politique n° 1007 les décrit comme des établissements « utilisés à des fins institutionnelles plus réduites » (« smaller institutional uses ») et
  • la politique n° 1170 les cite comme un exemple d’« installations à petite échelle » (« small-scale facilities ») (alors qu’aucune autre utilisation résidentielle n’est indiquée), mais
  • la politique n° 1016 (dans le chapitre « Urban Place Types - Institutional »/« Types de lieux urbains – Institutions ») renvoie le lecteur vers le chapitre « Neighbourhood » (« Quartiers »).

Les résidences surveillées sont désignées comme des institutions et des installations publiques, quand bien même ces résidences sont des logements non ouverts au public, et alors qu’il s’agit du même type d’établissement que les foyers de groupe, à ceci près qu’elles hébergent plus de personnes :

  • Les politiques à ce sujet (n° 1024 et 1025) figurent dans le chapitre « Urban Place Types - Institutional » (« Types de lieux urbains – Institutions »).
  • La politique n° 367 les inclut sur une liste d’« installations publiques » (« public facilities »).

L’ébauche de plan ne définit pas le terme « institution ». À l’exception des foyers de groupe, des résidences surveillées et des établissements correctionnels, tous les autres établissements figurant sur la liste ne sont pas utilisés à des fins résidentielles et sont liés à des organismes publics plus vastes, à des installations publiques et à des services publics, comme les collèges, les universités et les hôpitaux. Le règlement de zonage de la ville de London décrit les « institutions » comme des installations non résidentielles accessibles au public qui sont fournies par la municipalité ou par d’autres groupes sans but lucratif.

Selon la définition de « foyer de groupe » dans la Loi de 2001 sur les municipalités et d’après les définitions des foyers de groupe et des résidences surveillées dans le règlement de zonage de London, ces établissements sont des résidences et des logements unifamiliaux. Il apparaît donc que ces deux types d’établissements sont utilisés à des fins résidentielles.

Il est inexact de classer les foyers de groupe et les résidences surveillées dans la catégorie des « utilisations institutionnelles », dans la mesure où ces formes de logement sont de nature résidentielle et définies comme telles. Cette classification est également problématique du point de vue des droits de la personne, dans la mesure où cette appellation :

  • fait une distinction entre les logements qui sont conçus pour des personnes handicapées (et d’autres groupes protégés par le Code) et les autres types de logement, et
  • établit des limites en termes de disponibilité et d’emplacement de ces logements (comme détaillé ci-dessous), ce qui engendre des obstacles à l’inclusion des groupes protégés par le Code.
Recommandations :
  1. Supprimer les passages qui décrivent les foyers de groupe et les résidences surveillées comme des « institutions ».
  2. Reclasser les résidences surveillées en indiquant qu’elles sont utilisées à des fins résidentielles et non institutionnelles, et qu’elles sont assujetties aux mêmes limites que les autres logements, selon les principes d’utilisation du sol.
  3. Supprimer les passages qui décrivent les résidences surveillées comme des « installations publiques ».

Restrictions de zonage visant les foyers de groupe et les résidences surveillées

Foyers de groupe :

Nous nous réjouissons de constater que, dans la deuxième ébauche du plan de la ville :

  • les foyers de groupe sont autorisés dans tous les quartiers;
  • les indications de distances de séparation minimales (DSM) pour les foyers de groupe ont été supprimées.

Ceci est conforme aux avis rendus par la CODP et aux tendances juridiques, ainsi qu’aux conclusions du rapport d’un spécialiste de l’aménagement du territoire selon lesquelles les DSM pour les foyers de groupe à Toronto ne se justifient aucunement en matière d’utilisation du sol.

Toutefois, le fait que le règlement de zonage de London (art. 4.8) prévoit toujours une DSM de 250 m pour les foyers de groupe de type 1 (« Group Home Type 1 ») est pour nous source de préoccupation.

Questions :

  • La ville prévoit-elle de supprimer les restrictions liées aux DSM dans son règlement de zonage?
  • Si oui, quand?
  • Sinon, en quoi cette exigence se justifie-t-elle?

Résidences surveillées :

Comme indiqué précédemment, les résidences surveillées semblent globalement désigner le même type d’établissement que les foyers de groupe, à ceci près qu’elles hébergent un plus grand nombre de personnes. Les limites associées à cette forme de logement pour les groupes visés par le Code sont source de préoccupation et d’interrogation pour la CODP.

L’ébauche de plan établit plusieurs restrictions de zonage pour les résidences surveillées. À titre d’exemple :

  • La politique n° 378 stipule que l’emplacement des résidences surveillées dans les types de lieux où les installations publiques sont autorisées fera l’objet d’une modification de zonage.
  • Des distances de séparation peuvent être utilisées (politique n° 378, chapitre « Public Facilities and Services »/« Installations et services publics ») et politique n° 861, chapitre « Urban Place Types - Neighbourhoods »/« Types de lieux urbains – Quartiers ».
  • Dans les lieux de type « quartiers », les résidences surveillées sont uniquement autorisées sur les boulevards municipaux et les voies urbaines, et non dans les rues des quartiers et sur les routes de liaison entre les quartiers (tableau 12).
  • Il existe un obstacle supplémentaire, dans la mesure où il faut solliciter une modification du règlement de zonage pour qu’une résidence surveillée soit autorisée dans les lieux de type « quartiers ».

Questions :

  • Pourquoi les résidences surveillées sont-elles associées aux établissements correctionnels et assujetties aux mêmes restrictions que ces derniers, alors même qu’il serait plus approprié de considérer que ce sont ces établissements qui sont utilisés à des fins institutionnelles?
  • Pourquoi les résidences surveillées ne sont-elles pas autorisées dans les lieux où les résidences pour personnes âgées sont autorisées (tableau 12, p. 250)?
  • Les résidences surveillées ne sont définies ni dans l’ébauche de plan, ni dans le règlement de zonage. En quoi l’utilisation du sol est-il différent pour les résidences pour personnes âgées que pour les résidences surveillées?

Justification de l’utilisation de distances de séparation minimales (DSM) en matière de logement

Bien qu’elle ne prévoie pas de DSM pour les foyers de groupe, l’ébauche de plan stipule que celles-ci peuvent être utilisées pour les résidences surveillées (politiques n° 378, 861 et 1025). D’après le plan, ces DSM se justifient parce qu’elles permettent à la fois d’éviter la concentration de résidences surveillées dans des zones précises de la ville et de faire en sorte que ces résidences soient bien réparties.

Même si le fait d’éviter une centralisation des résidences peut constituer un objectif valable sur le plan de l’aménagement, celui-ci doit également tenir compte des obligations en matière de droits de la personne qui s’appliquent [Kitchener, CAMO, No. PL050611]. Par ailleurs, de nombreux facteurs peuvent empêcher la répartition des foyers de groupe, des résidences surveillées et d’autres logements (et services) à l’échelle d’une municipalité. Il existe aussi des facteurs importants pouvant expliquer une certaine forme de centralisation.

Les fournisseurs de ces types de logement ont un budget serré et font souvent l’objet d’un contrôle gouvernemental strict. En règle générale, les biens immobiliers disponibles sur le marché qu’ils sont en mesure de financer, et qui répondent à leur cahier des charges, sont très peu nombreux. Pour le bien des pensionnaires, il faut aussi parfois que ces logements soient situés à proximité d’autres services communautaires, qui ne sont habituellement pas répartis équitablement et qui se trouvent généralement dans des zones plus centrales.

Il existe de nombreuses mesures positives que les municipalités peuvent prendre pour encourager le logement abordable, ce qui permettrait également de favoriser une répartition plus uniforme. Pour obtenir quelques exemples, consultez le guide Outils pour le développement du logement abordable  du ministère des Affaires municipales et du Logement (disponible en ligne à http://www.mah.gov.on.ca/AssetFactory.aspx?did=9268).

Les DSM pour les résidences surveillées et les foyers de groupe limitent tout simplement la disponibilité des logements pour les groupes protégés par le Code. Elles sont source de restriction plutôt que d’incitation, et ne sont pas conformes aux initiatives positives préconisées par les sections 1.1.1 et 1.4.3 de la DPP.

Recommandations :
  1. Dans le règlement de zonage, supprimer les exigences en matière de DSM pour les foyers de groupe.
  2. Dans l’ébauche de plan, supprimer les exigences en matière de modification du règlement de zonage pour les résidences surveillées, et les autoriser de plein droit dans les zones résidentielles.
  3. Autoriser les résidences surveillées dans tous les lieux de type « quartiers », conformément à la taille des autres logements et/ou aux objectifs de densification dans la zone concernée.
  4. Dans l’ébauche de plan, supprimer le passage autorisant l’application de DSM pour les résidences surveillées.

2. Maisons de chambres

Les maisons de chambres constituent une autre forme de logement abordable qui revêt une grande importance pour certains groupes protégés par le Code. Nous sommes heureux de constater qu’elles sont incluses dans les lieux de type « quartiers ». Toutefois, à l’instar des résidences surveillées, elles sont uniquement autorisées sur les boulevards municipaux et les voies urbaines (tableau 12 de l’ébauche de plan).

Les maisons de chambres ne sont pas définies dans l’ébauche de plan, mais le règlement de zonage stipule qu’il s’agit d’immeubles résidentiels hébergeant jusqu’à trois locataires (« Class 1 » – « Classe 1 ») ou plus de trois locataires (« Class 2 » – « Classe 2 »). Il n’apparaît pas clairement pourquoi les maisons de chambres devraient être limitées aux boulevards municipaux et aux voies urbaines au lieu d’être autorisées dans l’ensemble des rues des quartiers, conformément aux autres types de logement et de densités et/ou aux plans de densification dans la zone concernée.

  • Autoriser de plein droit les maisons de chambres dans tous les lieux de type « quartiers », conformément aux autres logements ou aux plans de densification dans la zone concernée.

Services

3. Cliniques et pharmacies de méthadone

L’ébauche de plan officiel fait référence à des restrictions visant les cliniques et pharmacies de méthadone, en vertu desquelles ces établissements sont traités différemment des autres cliniques et cabinets médicaux. Ces restrictions peuvent être discriminatoires si elles :

  • se fondent sur des suppositions négatives au sujet des personnes qui ont besoin des services fournis par ces établissements;
  • ont un impact disproportionné sur les personnes aux prises avec des dépendances qui suivent un traitement, par exemple en limitant l’offre de lieux de traitement, en entravant l’obtention d’un traitement et en soumettant ces personnes, sur la base des services médicaux dont elles ont besoin, à un examen accru du public et/ou à une opposition discriminatoire plus forte de la part des habitants du quartier.

À titre d’exemple, pour les cliniques et pharmacies de méthadone, l’ébauche de plan :

  • inclut des exigences en matière de DSM stipulant que ces établissements doivent être situés à au moins 300 mètres des écoles, des bibliothèques, des stades, des piscines et des Western Fairgrounds (politique n° 1021);
  • prévoit que toutes les propositions d’installation ou d’agrandissement de cliniques et pharmacies de méthadone doivent faire l’objet d’un processus public d’aménagement des lieux (politique n° 1023).

Tous les règlements que les municipalités décident d’imposer aux cliniques et pharmacies de méthadone sont régis par l’article 1 du Code, qui interdit la discrimination en matière de services envers les personnes handicapées, y compris celles qui sont aux prises avec des dépendances. Les arrêtés et les règlements ne doivent jamais cibler les personnes aux prises avec des dépendances, ni avoir un effet discriminatoire sur ces personnes.

Les personnes recevant un traitement à la méthadone forment un groupe profondément marginalisé. On leur attribue souvent des comportements qui se fondent sur des stéréotypes liés à la toxicomanie. Il importe d’éviter de prendre des décisions fondées sur des stéréotypes visant les utilisateurs de méthadone, notamment ceux voulant qu’il s’agisse de personnes indésirables, enclines à adopter des comportements criminels ou ne faisant pas partie de la collectivité.

La discrimination peut exacerber les effets quotidiens de la toxicomanie, en entravant l’obtention d’un traitement, en déclenchant des problèmes de dépendance ou en les aggravant, et en faisant obstacle au rétablissement en limitant le soutien disponible.

Le fait qu’une municipalité impose des règles différentes en raison de l’identité des futurs utilisateurs d’une clinique est comparable au zonage axé sur les gens dans le secteur du logement. Comme en matière de logement, nous recommandons aux municipalités d’examiner leurs stratégies visant les cliniques de méthadone en tenant compte des droits de la personne et de se poser les questions suivantes :

  • Ce zonage plus restrictif est-il fondé sur des opinions discriminatoires au sujet des clients plutôt que sur des objectifs d’aménagement légitimes?
  • Dans quelle mesure les politiques d’aménagement municipal visant les cliniques et pharmacies de méthadone pourraient-elles limiter la disponibilité des services de méthadone pour les personnes ayant des dépendances?
  • Existe-t-il d’autres solutions de remplacement moins intrusives permettant de répondre à toute préoccupation légitime en matière d’aménagement?

Nous avons écrit à plusieurs municipalités (ce qui inclut notre correspondance antérieure avec la ville de London) où il nous a paru nécessaire de prendre en compte les droits de la personne dans les politiques d’aménagement et d’autorisation visant des services comme les cliniques ou dispensaires de méthadone. Nous nous réjouissons de constater que le personnel et les comités d’aménagement de certaines municipalités (comme Windsor) commencent à prendre en compte les droits de la personne dans le cadre des questions relatives aux services de santé et s’efforcent de prévenir ou de supprimer les obstacles en matière de réglementation des cliniques de méthadone.

Recommandation :
  1. Supprimer toutes les exigences de zonage ou d’autorisation qui restreignent les emplacements des cliniques et pharmacies de méthadone et qui ont un effet préjudiciable et discriminatoire sur les groupes protégés par le Code, par exemple sur les personnes aux prises avec des dépendances.
 

[1] Le règlement de zonage de la ville de London fournit une définition des catégories « Group Home Type 1 » (« Foyer de groupe – Type 1 ») et « Group Home Type 2 » (« Foyer de groupe – Type 2 »), mais le présent mémoire porte uniquement sur la catégorie « Foyer de groupe – Type 1 ».