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Examen de la Déclaration de principes provinciale relative à l’aménagement du territoire menée par le MAML – Mémoire de la CODP

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Mémoire de la Commission ontarienne des droits de la personne
au ministre des Affaires municipales et du Logement
sur les modifications proposées à la Déclaration de principes provinciale relative à l’aménagement du territoire 

Le 23 novembre 2012

Le ministère des Affaires municipales et du Logement (MAML) propose d’apporter des modifications à la Déclaration de principes provinciale (DPP) de 2005 relative à l’aménagement du territoire,[1] émise aux termes de la Loi sur l’aménagement du territoire (Loi).[2] La Loi prévoit le réexamen de la DPP tous les cinq ans. Le ministère à entrepris la révision de la DPP en mars 2010.

La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) est heureuse de voir que des modifications ont été proposées pour régler des préoccupations et mettre en œuvre des recommandations formulées dans ses commentaires initiaux, soumis en 2010[3], et protéger davantage les droits de la personne. Surtout, la CODP accueille favorablement les ajouts proposés en vue de reconnaître les intérêts des communautés autochtones. Les modifications proposées incluent :

  • Partie IV, Vision pour le système d’aménagement du territoire de l’Ontario : reconnaissance de l’importance de consulter les communautés autochtones lorsque des questions d’aménagement pourraient se répercuter sur leurs droits et intérêts;
  • Partie V, paragraphe 1.1.1(b) : reconnaissance du logement abordable comme l’un des éléments nécessaires au maintien d’une communauté sûre et en santé, où il fait bon vivre;[4]
  • Paragraphe 1.1.1(f) : maintien de la reconnaissance du besoin d’accroître l’accès des personnes handicapés;
  • Article 2.6.5 : ajout de la mention selon laquelle les efforts des offices d’aménagement en matière de protection du patrimoine culturel et des ressources archéologiques devraient tenir compte des intérêts des communautés autochtones;
  • Nouvel article 4.3 : disposition relative à la mise en œuvre de la DPP d’une façon qui respecte la reconnaissance et l’affirmation des droits ancestraux et droits issus d’un traité existants, prévus à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982;
  • Article 6 : modification des définitions des « ressources du patrimoine bâti » et « paysages du patrimoine culturel », afin qu’elles reconnaissent la valeur que peuvent accorder les communautés autochtones à ces éléments.

Malheureusement, la DPP demeure déficiente en ce qui a trait à la reconnaissance générale des droits de la personne et, plus spécifiquement, à la reconnaissance du fait que l’aménagement du territoire peut entraîner de la discrimination à l’endroit d’une variété de groupes qui sont protégés aux termes du Code des droits de la personne de l’Ontario (Code) et qui, par le passé et encore aujourd’hui, se heurtent à de la discrimination et à d’autres obstacles socio-économiques.

La DPP ne procure pas d’orientation suffisamment claire pour régler efficacement les questions de droits de la personne associées actuellement à l’aménagement du territoire et aux litiges connexes.[5] Ce problème a trait aux efforts continus de la CODP auprès de plusieurs municipalités de la province, lesquels incluent des conseils et des recommandations, deux enquêtes d’intérêt public et des interventions devant les tribunaux. La CODP se charge de régler des questions d’aménagement discriminatoire du territoire touchant l’opposition discriminatoire de quartier (aussi appelée syndrome « pas dans ma cour »), les règlements municipaux exigeant une distance de séparation minimale entre les foyers de groupe, les meublés ou d’autres types de logements, et les autres types de « zonage de personnes », y compris les restrictions imposées aux cliniques de méthadone ou aux logements étudiants, qui excluent certains groupes en raison de handicaps, de l’âge ou d’autres motifs prévus au Code.

La CODP a présenté des mémoires et fait des présentations sur ces questions à de nombreux conseils municipaux.[6] La CODP est aussi intervenue dans de nombreuses causes juridiques en lien avec le zonage et les droits de la personne.[7]

Un cas récent porté devant la Commission des affaires municipales de l’Ontario (CAMO) concerne le refus de la Cité de Hamilton d’adopter une modification proposée aux règlements de zonage visant à relocaliser un centre d’hébergement pour huit filles ayant des problèmes de santé mentale en raison d’exigences sur le plan de la distance de séparation minimale.[8] La ville a pris sa décision malgré l’existence d’un rapport interne qui présentait les questions de droits de la personne soulevées par une telle position[9] et reconnaissait que la proposition allait dans le sens de la DPP,[10] du Plan de croissance de la région élargie du Golden Horseshoe[11] et du plan officiel de la région de Hamilton-Wentworth.[12] Les décisions ou exigences relatives à l’aménagement qui nuisent à des groupes protégés par le Code peuvent entraîner des cas de discrimination aux termes du Code.

Le recours à des tribunes judiciaires n’est pas l’option privilégiée par la CODP pour régler les cas de règlements d’aménagement du territoire de zonage discriminatoires. En effet, lorsqu’une cause parvient à un tribunal judiciaire ou administratif, les personnes qui souhaitent vivre dans un quartier ou une collectivité ont déjà subi un préjudice. Notre objectif est plutôt d’éviter dès le début qu’il y ait préjudice.

En février 2012, après une vaste consultation auprès du personnel du MAML, des planificateurs, des municipalités, des fournisseurs de logements et des défenseurs des droits des citoyens, la CODP a lancé le document, Dans la zone: Logement, droits de la personne et planification municipale.[13] Le guide offre aux municipalités des renseignements sur leurs obligations légales et les pratiques exemplaires qu’elles peuvent adopter lorsqu’elles prennent des décisions de zonage et d’aménagement. Il montre aussi comment faire progresser les droits de la personne en utilisant les outils que les municipalités ont déjà à leur disposition pour appuyer et étendre le logement abordable, comme ceux dont fait état le guide Outils pour le développement du logement abordable du ministère des Affaires municipales et du Logement.[14] Or, malgré son utilité, le guide n’énonce pas les obligations en matière de droits de la personne des municipalités.

La CODP tend la main aux administrations provinciale et municipales pour trouver des solutions d’ordre systémique, avec un succès mitigé. La CODP est réconfortée par le fait qu’elle a été invitée à s’entretenir avec des municipalités et à se prononcer lors de deux conférences de planification régionale tenues par le ministère, et que certaines municipalités ont commencé à modifier leurs règlements de zonage pour y retirer les obstacles discriminatoires. Cependant, comme le démontre la cause susmentionnée, portée devant la CAMO, l’intervention judiciaire est parfois nécessaire pour faire en sorte que les décisions en matière d’aménagement ne contreviennent pas au Code, qui a primauté sur les autres lois ontariennes en la matière.

La Loi sur l’aménagement du territoire exige que les décisions en matière d’aménagement du territoire prises par les municipalités, la province, la CAMO ou d’autres décideurs soient conformes à la DPP. Pour cette raison et conformément aux modifications à la DPP proposées par le ministère pour reconnaître les droits des communautés autochtones, sans compter la reconnaissance similaire des groupes visés par la Déclaration de principes sur le logement de l’Ontario,[15] la CODP émet les recommandations suivantes (dont certaines sont reprises en partie de ses commentaires de 2010) en vue de modifier des articles de la DPP dans le but d’aborder les grandes questions de droits de la personne soulevées par l’aménagement du territoire.

  1. Modifier l’article 2 de la Loi sur l’aménagement du territoire pour inclure à la liste des « questions d’intérêt provincial » la « protection des droits de la personne » et la « protection des droits des Autochtones », ou exercer le pouvoir discrétionnaire du ministre prévu à l’article 3 de la Loi pour émettre une déclaration de principes ou modifier la DPP en vue d’inclure la protection des droits de la personne et droits des Autochtones aux questions d’intérêt provincial dans le contexte de l’application de la Loi;
  2. Annexer à la DPP la liste complète des « questions d’intérêt provincial »;
  3. Modifier le préambule et la vision de la DPP afin de confirmer son engagement envers les droits de la personne. Par exemple :
  • Partie I, Préambule :

Faire mention des droits des Autochtones et droits de la personne au deuxième paragraphe : « La Déclaration de principes provinciale permet d’encadrer un aménagement approprié tout en protégeant les questions ressources d’intérêt provincial, y compris les droits de la personne et droits des Autochtones, la santé et la sécurité publiques ainsi que la qualité de l’environnement naturel »;

  • Partie IV, Vision :

Ajouter « et autres groupes » après les deux mentions des « communautés autochtones », au deuxième paragraphe;

Au quatrième paragraphe, ajouter « droits de la personne et droits des Autochtones [D1] » à la phrase : « Des collectivités saines et dynamiques, où il fait bon vivre, favorisent et font progresser les droits de la personne et droits des Autochtones, la santé de la population et le bien-être social, sont favorables sur les plans de l’économie et de l’environnement et sont capables de s’adapter au changement climatique »;

  1. Conformément au paragraphe 3 du Préambule, élaborer des « plans provinciaux » sur le respect des droits de la personne et des droits des Autochtones qui viendraient compléter les politiques de la DPP. Les municipalités devraient élaborer leurs plans en conséquence;
  2. Faire en sorte que la Partie IV, Vision pour le système d’aménagement du territoire de l’Ontario, reconnaisse l’importance du respect des droits et la personne, en plus des droits des Autochtones, et de la consultation d’autres groupes au moment d’examiner les questions d’aménagement pouvant nuire à leurs droits et intérêts aux termes du Code;
  3. Ajouter une nouvelle disposition à l’article 1 de la Partie V, Politiques, afin d’obliger les municipalités à passer en revue et éliminer les obstacles à l’aménagement liés à l’utilisation du sol, comme les distances de séparation minimales et autres questions pouvant entraîner de la discrimination à l’endroit de groupes protégés par le Code,[16]
  4. Inclure de nouveau au paragraphe 1.1.1(f) les « personnes âgées » parmi les groupes qui bénéficient de l’amélioration de l’accessibilité; inclure aussi les « familles composées d’enfants en bas âge »;
  5. Conformément au paragraphe 2(j) de la Loi sur l’aménagement du territoire,[17] remplacer « objectifs minimaux » par « objectifs adéquats » pour le logement abordable à l’article 1.4.3 de la DPP : « Les offices d’aménagement fournissent un éventail de types de logement et de densités afin de répondre aux besoins des résidents actuels et futurs de la zone de marché régionale en utilisant les moyens suivants :

a)     établir et mettre en œuvre des objectifs minimaux adéquats pour la fourniture de logements abordables aux ménages à revenu faible et modéré […] »

  1. Renforcer l’article 2.6.5 pour dire : « Les offices d’aménagement doivent tenir tienne compte des intérêts des communautés autochtones et d’autres groupes identifiés aux termes du Code des droits de la personne de l’Ontario dans le cadre de la conservation du patrimoine culturel et des ressources archéologiques ».
  2. Ajouter à l’article 4 de la DPP une disposition semblable à la disposition proposée pour les communautés autochtones, à l’article 4.3, qui indique que la DPP sera mise en œuvre d’une façon qui respecte le Code des droits de la personne et la Charte des droits et libertés;[18]
  3. L’article 4.13 de la DPP prévoit que la province établisse des indicateurs de performance visant à mesurer l’efficacité de certaines politiques ou de l’ensemble des politiques. L’article 4.14 encourage les municipalités à inclure des indicateurs de performance pour surveiller la mise en œuvre des politiques dans leurs plans officiels. Les indicateurs de performance devraient également porter sur la prise en compte des droits de la personne et droits des Autochtones, à titre de questions d’intérêt provincial.
  4. Ajouter une nouvelle disposition à la DPP qui exigerait que les municipalités rendent publiquement compte des mesures prises et progrès effectués en ce qui a trait à :
  • l’examen et l’élimination des obstacles à l’aménagement liés à l’utilisation du sol qui nuisent aux droits de la personne et droits des Autochtones, comme le propose la recommandation no 6 susmentionnée;
  • l’établissement et la mise en œuvre de cibles en vue de fournir des logements abordables et les mesures prises pour permettre et faciliter toutes les formes de logements, y compris les logements répondant aux exigences en matière de besoins particuliers prévues à l’article 1.4.3;
  • l’établissement de tous les indicateurs de performance auxquels font référence les articles 4.13 et 4.14;
  1. Inclure aux définitions de « ressources du patrimoine bâti » et « paysage du patrimoine culturel » la reconnaissance du fait que de tels éléments pourraient revêtir de la valeur non seulement pour les communautés autochtones, mais aussi pour d’autres groupes ou communautés visés par une variété de motifs de discrimination interdits prévus au Code.
  2. La mention « des personnes malades, des personnes âgées, des personnes avec un handicap ou des jeunes » incluse à la définition de l’« utilisation institutionnelle » pourrait être perçue comme étant péjorative, et devrait être modifié de la façon suivante : « des personnes âgées, des personnes handicapées, des personnes atteintes d’une maladie ou des jeunes ». Une autre terminologie inclusive similaire peut également être utilisée.[19]
  3. Modifier la définition de « besoins particuliers » afin qu’elle inclut les personnes ayant des problèmes de dépendance.

L’ajout d’une disposition interprétative sur les droits de la personne à l’article 4 de la DPP, comme le propose la CODP à la recommandation no 10 susmentionnée, revêt une importance particulière pour renforcer la mise en application de toutes les dispositions de la DPP. Les dispositions sur l’aménagement du territoire qui ont trait au logement, ainsi qu’aux zones d’emploi, espaces publics, parcs et loisirs, sentiers, espaces ouverts et systèmes de transport peuvent avoir des répercussions particulières sur les groupes protégés par le Code, y compris les personnes handicapées.

Il est de plus en plus connu que la promotion et la protection des droits de la personne dépendent inextricablement de l’existence de collectivités fortes, d’un environnement sain et propre, et d’une économie vigoureuse.[20] La mise en application des recommandations de la CODP aidera les administrations provinciale et municipales, et les offices de planification, à respecter leurs obligations visant à assurer la gestion durable des ressources de la province, tout en en minimisant les répercussions sociales négatives et en respectant les droits de la personne.


[4] Cette modification toucherait en partie la recommandation no 4 des commentaires de 2010 de la CODP : « La DPP devrait encourager clairement les municipalités à augmenter le nombre de logements abordables dans leurs collectivités ».

[5] Une décision du mois de janvier 2010 de la CAMO [Advocacy Centre for Tenants Ontario v. Kitchener (City) (2010) O.M.B.D. Case No. PL050611] déclare clairement que les municipalités sont tenues de respecter le Code, et qu'elles doivent tenir compte des besoins de tout le monde, y compris des personnes handicapées et des bénéficiaires de l'aide sociale, lorsqu'elles promulguent des règlements. Dans cette affaire, la CAMO a conclu que lorsqu’une municipalité limite les perspectives de logement pour des personnes handicapées ou des personnes qui reçoivent de l’aide sociale, elle doit procéder à une analyse suffisante de son aménagement du territoire. L’analyse de la municipalité aurait dû tenir compte des principes véhiculés par le Code et se demander si la ville de Kitchener avait commis du « zonage de personnes », ce qui est interdit. La CAMO a fondé son analyse du « zonage de personnes » sur la décision de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt R. c. Bell (1979), (C.S.C.), 98 D.L.R. (3e) 255, dans laquelle la Cour a annulé un règlement limitant les occupants d’une habitation à des membres de la famille.

[6] Mémoires présentés à différentes entités, dont : le Planning and Growth Management Committee de la ville de Toronto, soulevant des inquiétudes concernant le règlement de zonage provisoire de la ville; le conseil municipal de Waterloo concernant son projet de règlement sur l’octroi de permis autorisant les logements locatifs qui comportait des modifications positives, mais dont certaines dispositions pourraient avoir un effet discriminatoire; la ville de North Bay, soulevant des préoccupations concernant son projet de règlement et les éventuels effets sur les étudiants (discrimination au motif de l’âge), les personnes handicapées et autres personnes vivant dans des foyers de groupe; la ville de Hamilton, soulevant des inquiétudes à propos des retombées pour les droits de la personne du rejet d’une demande de zonage pour un foyer de groupe actuellement étudiée par le conseil municipal; la ville de London, commentant les modifications proposées au plan officiel et au règlement de zonage, qui traiteraient les cliniques de méthadone différemment des autres cliniques de santé, et leur impact sur les personnes ayant des dépendances.

[7] Interventions effectuées, dont une requête contre la ville de Toronto déposée devant le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario. D’autres parties à cette cause sont The Dream Team (organisme dirigé par d’anciens usagers de services psychiatriques), le Centre ontarien de défense des droits des locataires et le Centre d’assistance juridique en matière de droits de la personne. Les plaintes portent sur les distances de séparation minimales et autres questions de zonage. Dans des causes devant le Tribunal (avec les mêmes partenaires et portant sur les mêmes questions) contre les villes de Smiths Falls et Kitchener, une quatrième ville, Sarnia, a également été citée, mais elle s’est engagée depuis lors à modifier ses règlements pour respecter ses obligations en matière de droits de la personne. Les requêtes contre Smith Falls et la ville de Kitchener sont à l’étape de la médiation, tandis que la requête contre la ville de Toronto est en cours, en tant que partie dans un appel interjeté par la CAMO pour contester le règlement d’octroi de permis autorisant les logements locatifs de la ville de Guelph.

[8] Lynwood Charlton Centre et al. v. City of Hamilton (non publié, dossier no  PL120529, le 31 octobre 2012, CAMO)

[9] City of Hamilton, division de la planification et du développement économique, requête en modification du règlement de zonage de Hamilton, no 6593, pour les terres connues sous le nom de  121 Augusta Street (Hamilton) (PED12002) (Ward 2), soumis par Tim McCabe, Hamilton, le 17 janvier 2012, 5-7.

[10] Le rapport interne fait référence à l’alinéa 1.4.3(b)1) de la DPP qui encourage à faciliter « toutes les formes de logement nécessaires pour répondre aux besoins sur le plan social et en matière de santé et de bien-être, y compris aux besoins particuliers, des résidents actuels et futures ». Voir la note 9.

[11] Le rapport interne indique que la proposition appuie le concept de collectivité complète. « [Les collectivités complètes répondent] aux besoins quotidiens des résidants pendant toute leur vie en leur permettant d'accéder facilement à un éventail convenable d'emplois et de services locaux, à une gamme complète de types d'habitations et à une infrastructure communautaire qui comprend des logements abordables, des écoles, des espaces de loisirs et des espaces ouverts pour les résidants […] » Voir la note 9.

[12] Voir la note 9.

[15] La Déclaration de principes sur le logement de l’Ontario reconnaît une grande variété de besoins communautaires y compris l’accessibilité des personnes handicapées, dont les personnes ayant des troubles mentaux ou des besoins en matière de santé mentale, les personnes ayant des problèmes de consommation d’alcool et d’autres drogues, ainsi que les besoins des familles, des victimes de violence familiale (des femmes, en général), des personnes autochtones hors des réserves et d’autres groupes locaux qui pourraient inclure les personnes âgées, les jeunes, les femmes, les immigrants, les personnes mises en liberté ou qui sont sous supervision communautaire, les pupilles de la Couronne et autres.  http://www.mah.gov.on.ca/AssetFactory.aspx?did=9263

[16] Cela donnerait mieux suite à la recommandation no 2 des commentaires de 2010 de la CODP : « La DPP devrait énoncer clairement que les municipalités doivent examiner et éliminer les obstacles à la création de logements abordables susceptibles de causer de la discrimination contre les groupes protégés par le Code des droits de la personne ».

[17] L’article  2 de la Loi sur l’aménagement du territoire fait état de « questions d’intérêt provincial », y compris au paragraphe (j) : « la mise en place adéquate d’une gamme complète de logements, y compris les logements abordables ». Voir aussi la recommandation no 4 des commentaires de 2010 de la CODP.  

[18] Les recommandations no 10 et 11 contribueraient à donner suite à la recommandation no 3 des commentaires de 2010 de la CODP : « La DPP devrait énoncer des mécanismes de responsabilisation en vue de l’élimination des obstacles discriminatoires à l’aménagement de logements abordables ».

[19] Cette recommandation donnerait suite à la recommandation no 5 des commentaires de 2010 de la CODP : « Le libellé de la DPP devrait être modifié pour être plus inclusif ».

[20] Voir par exemple : David Boyd. The Environmental Rights Revolution: A Global Study of Constitutions, Human Rights and the Environment, UBC Press, 2011.