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IV. Contexte

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A. Le rôle et l’importance des commissions des droits de la personne

Aucune institution, quelle que soit la manière dont elle est constituée ou financée, ne peut protéger et promouvoir les droits de la personne à elle seule. Un système efficace de protection des droits de la personne suppose la participation et la coopération de nombreux intervenants, y compris les gouvernements, les organisations non gouvernementales et autres associations, les syndicats et les groupes de revendication divers, pour n’en citer que quelques‑uns. Néanmoins, les commissions des droits de la personne, au Canada comme ailleurs, jouent depuis toujours un rôle distinct et important au sein de la société. Les commissions canadiennes sont la pierre angulaire d’un système de protection des droits de la personne qui est loué, envié et copié dans le monde entier.

Les organes internationaux œuvrant dans le domaine des droits de la personne s’accordent à reconnaître l’importance des institutions de protection de ces droits. En 1993, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté les Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme (« Principes de Paris »)[7] pour, d’une part, établir des normes internationales relatives à l’efficacité et à l’indépendance des commissions des droits de la personne et, d’autre part, garantir le bon fonctionnement de ces commissions. Les Principes de Paris soulignent l’importance de créer et de maintenir des institutions habilitées à protéger et à promouvoir les droits de la personnes et dotées d’un mandat aussi vaste que possible pour agir en conséquence.

Au Canada, l’Association canadienne des commissions et conseil des droits de la personne s’est aussi prononcée en faveur de commissions des droits de la personne dotées de mandats étendus:[8]

[traduction]
(…) les commissions des droits de la personne indépendantes, dotées d’un vaste mandat, ont leur raison d’être... la capacité d’identifier les problèmes et de s’exprimer est une composante importante du mandat d’une commission consistant à sensibiliser le public et à favoriser le respect des droits de la personne. Parallèlement, la capacité de recevoir des plaintes individuelles et d’enquêter à leur propos est également considérée comme une fonction importante et commune des commissions.  Particulièrement importante également est (...) la capacité de porter un cas de droits de la personne devant un tribunal ou devant une cour supérieure, de se joindre comme partie à une telle instance ou d’y intervenir en tant qu’organisme expert et indépendant représentant l’intérêt public.

Tout au long de la dernière décennie, plusieurs études ont tiré les mêmes conclusions.[9]

B. Le système actuel de contrôle du respect des droits de la personne en Ontario

La Commission est chargée de rôles aussi multiples qu’interdépendants. Ses activités en matière de promotion et d’avancement des droits de la personne, de même que d’éducation du public à ces droits, ont pris des formes variées, vu qu’elle dispose d’une grande marge de manœuvre quant à la manière dont elle s’acquitte de ses rôles dans ces domaines. Ses responsabilités en matière de traitement des plaintes, par contre, s’accompagnent d’exigences législatives considérables.

Selon sa loi constitutive, la Commission est tenue d’accueillir toutes les plaintes déposées par des particuliers qui estiment avoir été lésés dans leurs droits. En général, les parties plaignantes entrent en rapport avec la Commission par l’intermédiaire de son Bureau de renseignements et de réception des demandes, qui offre des renseignements et des conseils sur tout ce qui touche les droits de la personne. Ce bureau remet les formulaires nécessaires à toute personne qui souhaite déposer une plainte, voire l’aide à les remplir, si elle a des besoins particuliers (en raison d’un handicap, par exemple). La plainte, une fois déposée, est signifiée à la partie intimée, qui doit faire parvenir à la Commission une réponse écrite à celle‑ci. La Commission fait part de cette réponse à la partie plaignante.

Les commissaires[10] peuvent décider de ne pas traiter une plainte dans différentes circonstances, à savoir si les faits sur lesquels elle est basée sont plus anciens que le délai maximum de six mois prescrit par le Code pour le dépôt d’une plainte, si la plainte pourrait ou devrait plutôt être traitée en vertu d’une autre loi, si la plainte n’est pas du ressort de la Commission, ou encore en présence de preuves que la plainte est frivole, vexatoire ou faite de mauvaise foi.[11]

Le Code oblige la Commission à tenter de régler une plainte. Dès que la Commission reçoit la réponse de la partie intimée, elle réfère la plainte à son Bureau de médiation et elle propose la médiation aux parties. Si son règlement à l’amiable par voie de médiation s’avère impossible, la plainte est renvoyée au Bureau des enquêtes. Une agente ou un agent d’enquête mène alors une enquête impartiale, incluant des entrevues avec des témoins et le rassemblement de preuves documentaires, tout en tentant une conciliation entre les parties. Les parties peuvent en effet à tout moment convenir d’un règlement, auquel cas la plainte est considérée réglée et le dossier correspondant est fermé. Un dossier est également fermé si la partie plaignante retire sa plainte ou ne souhaite plus participer à son traitement. Suite à l’enquête, le personnel de la Commission rédige un rapport d’analyse de cas qu’il communique aux parties, qui font ensuite des observations à son égard. Le rapport d’analyse de cas, accompagné des observations des parties, de la plainte et de la réponse de la partie intimée, sont soumis aux commissaires, qui décident si la procédure est appropriée et si les preuves justifient une enquête, auquel cas ils renvoient la question faisant l’objet de la plainte au Tribunal.[12]

La partie plaignante peut demander aux commissaires de réexaminer leur décision en déposant une demande de réexamen.[13] La Commission avise alors la partie intimée de cette demande, puis elle avise les deux parties de sa décision d’accorder un réexamen ou non. La décision de la Commission est définitive et sans appel par l’une ou l’autre partie.

Lorsqu’une question faisant l’objet d’une plainte est renvoyée au Tribunal, celui‑ci entreprend une médiation, qui se solde dans bien des cas par le règlement de la plainte. Faute d’un règlement à l’amiable, le Tribunal entend la preuve et décide s’il y a eu discrimination ou non et, dans l’affirmative, quelles mesures il y a lieu de prendre pour remédier à la situation et éviter qu’elle ne se reproduise. Le Tribunal est indépendant de la Commission. La Commission, la partie intimée et la partie plaignante sont toutes séparément parties à l’instance devant le Tribunal. Il appartient à la Commission de présenter la preuve relative à la plainte au Tribunal, même si la partie plaignante a le droit de faire ses propres observations. Devant le Tribunal, la Commission ne représente ni la partie plaignante, ni la partie intimée, qui peuvent l’une comme l’autre retenir les services de leur propre avocate ou avocat. N’importe quelle partie à une plainte peut porter la décision du Tribunal en appel devant une cour supérieure.

Comme on peut le voir, les exigences du Code relatives aux fonctions de la Commission en matière de contrôle du respect des droits de la personne ont donné naissance à une procédure d’une considérable complexité administrative. Le traitement des plaintes se fait en plusieurs étapes, appelant chacune la prise en considération des questions d’accessibilité, d’équité, d’efficacité et d’efficience. La lourdeur administrative de cette procédure de traitement contribue en grande partie à la lenteur du règlement des plaintes.

L’Ontario étant la province canadienne dont la population est la plus nombreuse et la plus diversifiée, il n’y a rien de surprenant à ce que la Commission ontarienne des droits de la personne soit, parmi toutes les commissions de cette nature au pays, celle qui reçoit le nombre le plus élevé de plaintes par habitant ou que les questions dont elle est saisie soient de plus en plus complexes et difficiles à régler. Cette complexité croissante nécessite la mise à contribution de ressources et de compétences accrues à toutes les étapes de la procédure de traitement des plaintes, depuis la fourniture de renseignements jusqu’aux instances devant le Tribunal, en passant par la médiation et les enquêtes.

Le nombre comme l’âge des dossiers restent problématiques pour toutes les commissions des droits de la personne. La Commission ne peut guère influer sur le nombre de dossiers en cours de traitement, puisque le nombre de plaintes traitées dans le système dépend, dans une large mesure, du nombre de plaintes déposées chaque année. Le Code exige que la Commission accepte toutes les plaintes sans exception, même celles émanant de personnes à qui la Commission a fait savoir que les questions qu’elles soulèvent ne relèvent pas du Code.

Tel qu’indiqué précédemment, le budget de la Commission est resté essentiellement inchangé ces dix dernières années : en 2004‑2005, il s’élevait à 12 519 000 dollars, contre 11 306 000 dollars en 1995‑1996. Son budget actuel équivaut à tout juste un dollar par Ontarienne et par Ontarien. Or, les ressources de la Commission sont très sollicitées et leur répartition judicieuse de plus en plus difficile. Ces difficultés se font surtout ressentir au niveau de la charge de travail de la Commission. En 2004‑2005, la Commission a ouvert 2 399 dossiers, soit 17 pour 100 de plus que le nombre moyen de dossiers ouverts par année de 1999 à 2004. Au 31 mars 2005, 2 549 dossiers étaient en cours de traitement. En conséquence, l’âge moyen des dossiers de la Commission a commencé à grimper : il se situe désormais à 11,6 mois. Si le rythme actuel se maintient avec l’ouverture de plus de 240 dossiers par mois, faute de modification du système, le nombre de dossiers en cours de traitement par la Commission et l’âge moyen de ces dossiers ne cesseront d’augmenter.

Plusieurs facteurs peuvent peut‑être expliquer la multiplication des plaintes déposées auprès de la Commission. Le succès remporté par les activités de la Commission en matière d’élaboration de politiques et d’éducation du public sur un vaste éventail de sujets a eu un effet de sensibilisation générale aux droits de la personne et au rôle de la Commission. Le travail de pionnier que la Commission a effectué dans des domaines tels que le profilage racial et l’adaptation des écoles, des collèges et des universités aux besoins des jeunes ayant un handicap a renforcé la confiance du public dans le système et incité davantage de personnes à chercher une réparation suite à des actes de discrimination. Un nombre croissant de personnes se tournent aussi vers la Commission lorsqu’un autre organisme administratif n’a pas su, en fonction de son champ de compétence, prendre de mesures satisfaisantes pour régler une question dont il a été saisi. À titre d’exemple, le Tribunal de l’enfance en difficulté de l’Ontario constitué en vertu de la Loi sur l’éducation[14] n’est compétent que pour entendre une gamme limitée de questions touchant les élèves ayant des besoins particuliers. En conséquence, les personnes concernées n’ont d’autre choix que de s’adresser à la Commission pour obtenir réparation de quantité de torts liés à l’éducation qui ne sont pas du ressort du Tribunal de l’enfance en difficulté. Il s’ensuit que ce tribunal n’est saisi que d’environ 4 plaintes par année portant sur des questions liées aux élèves ayant des besoins particuliers, alors que la Commission entend chaque année des douzaines de plaintes rien qu’en ce qui a trait aux élèves ayant un handicap.[15]

Vu la quantité de plaintes individuelles dont elle est saisie et le fait que celles‑ci utilisent l’essentiel de ses ressources, la Commission est limitée dans ses moyens d’action face aux nombreux problèmes systémiques auxquels il y aurait lieu de s’attaquer. Il est vrai que le règlement de plaintes individuelles peut fournir l’occasion de régler des problèmes systémiques, par exemple moyennant l’imposition de mesures de redressement d’intérêt public ou encore par l’intermédiaire de décisions judiciaires faisant jurisprudence; ceci étant dit, comme il a souvent été souligné, le traitement de plaintes individuelles n’est pas nécessairement le moyen le plus efficace d’aborder de vastes questions mettant en jeu de multiples intervenants.

La demande à l’égard des autres services de la Commission accuse également une nette hausse. À titre d’exemple, en 1995-1996, la Commission avait organisé 38 événements visant l’éducation du public, auxquels 1 384 personnes avaient participé, tandis qu’en 2004‑2005, ces événements étaient au nombre de 96 et leur auditoire se chiffrait à 7 500 personnes.

Même face à ces défis, la Commission a continué à remporter de nombreux succès. Malgré la hausse des plaintes dont elle a été saisie, elle a réussi à faire en sorte que l’âge moyen des dossiers en cours de traitement reste inférieur à 12 mois. Parallèlement, en 2004‑2005, elle renvoyé 150 questions faisant l’objet d’une plainte au Tribunal des droits de la personne de l’Ontario. En matière de contentieux, la Commission a pris part à un certain nombre d’affaires marquantes qui ont enrichi la jurisprudence dans ce domaine des droits de la personne.[16] La Commission a aussi continué d’assumer un rôle de chef de file en matière d’élaboration de politiques,[17] d’éducation du public et de conseils stratégiques au gouvernement.[18]

C. L’historique de la réforme des droits de la personne

Depuis quelques années, les systèmes de protection des droits de la personne ont fait l’objet de nombreux examens par les gouvernements tant provinciaux que fédéral.

Le rapport Cornish[19], publié en 1992, s’est penché sur les procédures prévues par le Code pour la mise à exécution de ses dispositions. Il recommandait que les parties plaignantes puissent avoir directement accès à un tribunal des droits de la personne, avec des services de représentation par avocate ou avocat financés par les deniers publics. Selon ce rapport, la Commission devrait concentrer ses efforts sur des fonctions d’éducation et de recherche, de même que sur les enquêtes relatives à des plaintes portant sur des questions de nature systémique.

En 1994, Bill Black, conseiller spécial du gouvernement de Colombie Britannique, a publié un rapport relatif aux droits de la personne qui examinait les dispositions législatives de cette province visant la protection de ces droits et qui formulait des recommandations à l’égard d’une réforme de ces dispositions et des mécanismes administratifs connexes.[20] Ce rapport recommandait à la commission des droits de la personne de la Colombie Britannique d’introduire des plaintes de sa propre initiative, d’enquêter sur les plaintes dont elle est saisie, d’offrir des services de médiation, d’intervenir lorsqu’une plainte met en jeu une question d’intérêt public, de mettre au point des programmes d’information et d’éducation du public, de faire des recherches sur les questions d’égalité, et enfin, d’enquêter sur des pratiques potentiellement discriminatoires. Ce rapport recommandait par ailleurs que le tribunal des droits de la personne de cette province se charge des fonctions juridictionnelles, y compris la tenue d’audience et le réexamen des décisions de la commission des droits de la personne de la Colombie Britannique.

En 2000, l’honorable Gérard La Forest a publié un rapport faisant état de ses conclusions et de ses recommandations à l’issue d’un examen complet de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Le rapport La Forest[21] recommandait que la Loi canadienne sur les droits de la personne mette davantage l’accent sur l’éducation du public et sur l’élimination de la discrimination systémique. Il recommandait aussi que les parties plaignantes puissent directement obtenir une audience devant un tribunal des droits de la personne, avec des services de représentation par avocate ou avocat assurés par une clinique d’aide juridique financée par les deniers publics (et offerts également aux parties intimées dans le besoin). Dans cette optique, les principales fonctions de la Commission canadienne des droits de la personne seraient d’aider les parties plaignantes à formuler et à déposer leur plainte, d’introduire des plaintes de sa propre initiative en cas de discrimination systémique ou si le règlement d’un différend est dans l’intérêt public et enfin, de promouvoir les droits de la personne à travers l’éducation du public.

Entre 2000 et 2003, la Commission des droits de la personne de la Nouvelle‑Écosse a procédé à un examen rigoureux de son organisation, de sorte à répondre à des questions soulevées concernant la prestation de ses services, tout en s’adaptant à des tendances nationales en matière de protection des droits de la personne. Elle a diffusé un document de discussion, organisé une série de consultations publiques et publié un rapport à l’issue de ces consultations faisant état des conclusions qu’elle en avait tirées. Ses principales conclusions avaient trait au mandat de la commission, à ses priorités, à son organisation et à son fonctionnement.

En 2003, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec a procédé à un examen de sa Charte des droits et libertés de la personne, en consultation avec un vaste éventail d’intervenants et d’autres parties intéressées. Par la suite, elle a publié un rapport contenant vingt‑cinq recommandations quant aux modifications à apporter à la Charte québécoise pour garantir son efficacité face aux défis des temps modernes, y compris celles d’accorder plus d’autonomie à la commission et d’élargir tant son mandat que son champ de compétence.

En 2004, la Commission des droits de la personne du Nouveau‑Brunswick a publié un exposé de position sur le renouveau du système de protection des droits de la personne dans cette province. Cet exposé prenait appui sur un examen détaillé de la Loi sur les droits de l’homme du Nouveau‑Brunswick et sur les observations recueillies auprès d’un grand nombre d’intervenants sur une période de deux ans. Il recommandait des modifications telles à la loi sur les droits de la personne de cette province que la commission provinciale puisse mieux servir les intérêts du public, y compris l’ajout de nouveaux motifs illicites de discrimination, le renforcement de l’indépendance de la commission et [traduction] « le redressement du déficit budgétaire constant de la Commission qui limite sa capacité d’offrir des services efficaces et efficients, et cela dans des délais raisonnables ».

Toujours en 2004, la Commission canadienne des droits de la personne (« CCDP ») a lancé un processus de consultation similaire, dans le but de mettre « de l’avant quelques propositions sur les transformations qu’il y aurait lieu d’apporter pour rendre le système de protection des droits de la personne encore plus efficace au XXIsiècle ». La CCDP avait alors fait savoir qu’il ne lui semblait pas nécessaire d'apporter des changements majeurs à sa loi constitutive, mais que certains aspects de celle‑ci devraient faire l’objet d’une mise à jour afin de mieux favoriser l’esprit de cette loi.

Comme les autres commissions précitées, la Commission ontarienne des droits de la personne a reconnu qu’une réflexion et certaines réformes s’imposaient, si elle voulait réussir à relever les défis auxquels elle se trouve confrontée. Depuis plusieurs années déjà, elle n’a cesse de demander au gouvernement de soit apporter des modifications au Code qui auraient pour effet de la rendre plus efficace et mieux à même de faire face à sa charge de travail, soit augmenter son budget de sorte qu’elle puisse pleinement exécuter son mandat. En l’absence de tels changements, la Commission a entrepris d’importantes réformes internes, telles qu’esquissées ci‑après, visant à optimiser son efficacité avec ses structures et ses ressources internes.

D. L’historique des réformes internes de la Commission

La Commission ontarienne des droits de la personne a relevé des défis importants et modifié en profondeur sa façon de fonctionner au cours de la dernière décennie. Cette transformation s’est déroulée dans le contexte de circonstances externes dynamiques, notamment des changements de gouvernements et de nouveaux programmes législatifs, des contraintes budgétaires et des révisions des organismes gouvernementaux, ainsi qu’un certain nombre de décisions marquantes rendues par les tribunaux des droits de la personne et les cours de justice, des virages importants en matière de politiques publiques et une demande accrue à l’égard des divers services de la Commission.

Au cours de cette période, la Commission a déployé un certain nombre de stratégies et d’initiatives novatrices pour améliorer de manière considérable l’efficience et l’efficacité de son fonctionnement et de ses services, sans toutefois compromettre l’exécution générale de son mandat.

Ces initiatives ont consisté notamment en :

  • une restructuration interne de plusieurs directions et bureaux de la Commission;
  • une centralisation des services de renseignements et de réception des demandes;
  • une réduction des coûts grâce à la mise en place de modalités de télétravail pour le personnel de la Commission travaillant dans les différentes régions de la province;
  • la mise en œuvre de services de médiation volontaires comme méthode substitutive de règlement des plaintes;
  • un usage efficace de la technologie de l’information tant pour la gestion des dossiers que pour l’éducation du public;
  • l’instauration d’un nouveau mode de rédaction des plaintes par les parties plaignantes elles‑mêmes, afin d’en accélérer le dépôt.

Les Principes de Paris adoptés par les Nations Unies reconnaissent que « l’efficience opérationnelle », de même que « des ressources adéquates » sont parmi les conditions essentielles du bon fonctionnement des commissions. L’efficience opérationnelle comprend des méthodes de travail et des règles de procédure efficaces pour la prestation des services à la clientèle, des pratiques de gestion du personnel qui favorisent la constitution et la conservation d’un effectif représentatif, efficient, impartial et hautement qualifié, et enfin, un processus d’autoévaluation par les organismes en vue d’améliorer sans cesse leur efficacité, autant de principes qui ont été au cœur des initiatives de restructuration de la Commission.

Cependant, la recherche de l’efficience opérationnelle dans l’exercice des fonctions d’une commission visant le respect des droits de la personne ne devrait pas empêcher celle‑ci d’exercer les autres fonctions prévues dans son mandat visant la promotion et l’avancement des droits de la personne.

La Commission a aussi pris des mesures pour redonner un nouvel élan aux aspects de son mandat liés, d’une part, à la prévention des atteintes au droit de la personne et, d’autre part, à l’élimination efficace des problèmes systémiques. Ces mesures incluaient une intégration plus poussée de ses différentes fonctions, l’octroi d’une place plus importante à l’imposition de mesures de redressement d’intérêt public dans l’ensemble des règlements auxquels la Commission prend part, et enfin un recours accru aux pouvoirs généraux que lui confère l’article 29 du Code.

E. La prise en compte des coûts

Le fonctionnement efficace de tout système des droits de la personne dépend de son financement. Tel qu’indiqué précédemment, la Commission fonctionne essentiellement avec le même budget depuis une dizaine d’années, et ce bien que ses ressources soient de plus en plus convoitées. Cette situation n’est pas facile à gérer. Lors de la publication du rapport annuel 2004‑2005 de la Commission, le commissaire en chef, Keith Norton, a fait remarquer qu’il était [traduction] « inquiet que face à la charge de travail croissante de la Commission et au peu de mesures anticipées de la part du gouvernement en réponse aux demandes répétées de la Commission ces dernières années visant à obtenir soit des modifications procédurales au Code, soit des ressources additionnelles, la capacité de la Commission à fonctionner correctement ne soit sérieusement compromise. »[22]

Le gouvernement actuel s’est engagé envers la population de la province à « apporter des changements réels et positifs en améliorant les services publics sur lesquels comptent les Ontariennes et Ontariens », et ce en commençant « par consolider les bases financières sur lesquelles reposent ces services. »[23] Un bon rapport coût‑efficacité est indispensable pour tout système financé par les deniers publics. Ceci étant dit, d’autres éléments méritent que l’on s’y arrête tout autant, sinon davantage, notamment la garantie que les personnes victimes de discrimination puissent se tourner vers un organe impartial, accessible, responsable et compétent, la prise en compte du fréquent déséquilibre des pouvoirs entre les parties plaignantes et les parties intimées, ou encore la nécessaire protection de l’intérêt public. Les atteintes aux droits de la personne mettent en jeu bien plus qu’un différend entre deux parties.

Force est d’admettre que le fonctionnement efficace de n’importe quel système de protection des droits de la personne engendre des coûts. De nos jours, en Ontario, les services liés aux droits de la personne sont centralisés et le gouvernement fixe une enveloppe budgétaire commune tant pour la Commission que pour le Tribunal, qui sont pareillement tenus de s’acquitter de leur mandat d’origine législative dans les limites de leur budget respectif et de rendre compte au gouvernement de l’usage fait de cet argent. Il existe d’autres systèmes de protection des droits de la personne moins centralisés, dont les fonctions sont assurées par des intervenants divers qui font parfois partie du secteur privé.

Au moment d’examiner le rapport coût‑efficacité d’un système, tous les coûts doivent être pris en considération. Un système centralisé engendre des coûts qui sont fort simples à repérer. Un système au sein duquel différents rôles ont été délégués à des intervenants privés, par contre, peut lui aussi engendrer des coûts, mais ceux‑ci risquent d’être plus difficiles à contrôler ou à gérer. Dans un système qui permettrait aux parties plaignantes d’accéder directement au Tribunal, par exemple, les enquêtes sur les plaintes seraient généralement menées par des cliniques d’aide juridique ou par des avocates ou avocats privés pour le compte de leurs clients. Le coût et l’efficacité de telles enquêtes seraient difficiles à établir. Lors de l’évaluation du rapport coût‑efficacité d’un système des droits de la personne, il faut donc tenir compte à la fois de ses coûts cachés et de ses coûts visibles, de même que des mécanismes de responsabilisation concernant son efficacité par rapport à ces coûts.

Un autre facteur important à prendre en considération est la question de savoir qui est le mieux à même d’assumer les coûts inhérents à un système de protection des droits de la personne. Avec un système au sein duquel il incomberait davantage aux particuliers d’assumer la responsabilité d’enquêter sur les incidents de discrimination et de porter leur cause devant un tribunal, le fardeau financier associé à ces activités risquerait d’avoir un sérieux effet dissuasif et donc de réduire le nombre de plaintes, à moins que des dispositions ne soient prises pour apporter une aide financière aux personnes dans cette situation.

Comme nous l’avons déjà dit, la Commission traite présentement d’un certain nombre de questions dont d’autres organismes administratifs, tels que le Tribunal de l’enfance en difficulté de l’Ontario ou le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail, pourraient très bien s’occuper. Au moment d’évaluer l’efficacité d’un système de protection des droits de la personne par rapport à ses coûts, il s’agit donc de prendre garde à répartir les différentes fonctions du système (et leurs coûts afférents) comme il se doit entre les organismes publics appropriés.

Pareillement, lorsque le fonctionnement d’un système de protection des droits de la personne entraîne une plus grande probabilité de révision judiciaire, il faut tenir compte des conséquences financières de cet état de fait.[24]

Pour terminer, au moment d’envisager des changements à un système de protection des droits de la personne, il importe de savoir si le système devra fonctionner avec ses ressources existantes ou s’il faudra prévoir une hausse de son financement. Enfin, il ne faut pas oublier que le passage à un nouveau système engendrera forcément des coûts transitoires.


[7]Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme, annexe au document Institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme. Résolution 1992/54 adoptée par la Commission des droits de l’homme, supplément no 2 (E/1992/22), chap. II, sect. A, documents officiels du Conseil économique et social des Nations Unies (CES NU), 1992; annexe de la résolution A/RES/48/134 adoptée par l’Assemblée générale, documents officiels des Nations Unies, 1993. Veuillez vous reporter à l’annexe 1.
[8] « Submission by the Canadian Association of Statutory Human Rights Agencies Regarding The Government of British Columbia’s Draft Human Rights Code Amendment Act: Bill 53 » (observations faites au Procureur général de la Colombie Britannique en septembre 2002).
[9] En 2000, le Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne a déclaré clairement que les commissions des droits de la personne étaient toujours nécessaires au Canada et a recommandé en particulier que la Commission canadienne des droits de la personne soit renforcée pour assumer une série de fonctions axées sur la promotion et sur la protection de ces droits [Rapport du Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, La promotion de l’égalité : Une nouvelle vision, (Ottawa : Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, sous l’égide du ministre de la Justice et du Procureur général du Canada, 2000). (Président : Gérard La Forest)].

En décembre 2001, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a exprimé un avis similaire, à savoir que les mandats des commissions des droits de la personne au Canada sont importants pour prévenir des actes discriminatoires et autres atteintes aux droits de la personne. Il a également affirmé que les commissions ont le mandat d’examiner les lois et politiques proposées et que, « lorsqu’elles réussissent à mener ce genre d’études et à publier leurs conclusions, cet aspect de leur travail peut devenir inestimable pour les parlementaires ». (Sénat du Canada, Comité sénatorial permanent des droits de la personne : Des promesses à tenir : Le respect des obligations du Canada en matière de droits de la personne, document parlementaire no 1/37-607S (13 décembre 2001).

[10] Selon le paragraphe 27(1) du Code, la Commission se compose d’au moins sept commissaires nommés par le lieutenant‑gouverneur en conseil, qui fixe aussi leur rémunération et leurs indemnités. Les commissaires ont notamment comme fonctions de rendre des décisions en vertu des paragraphes 34 et 36 du Code, d’approuver des règlements conformément au paragraphe 43 du Code, de même que d’approuver les politiques et les lignes directrices de la Commission.
[11] Voir l’art. 34 du Code.
[12] Voir l’art. 36 du Code.
[13] Voir l’art. 37 du Code.
[14] Loi sur l’éducation, L.R.O. 1990, chap. E.2.
[15] La Commission est devenue le principal moyen de recours dans bien d’autres contextes. Bien qu’elle ait par exemple vigoureusement plaidé en faveur de l’incorporation d’un mécanisme de traitement de plaintes à la nouvelle Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario, celle‑ci n’en contient pas et les personnes handicapées qui se sentent lésées en matière d’accessibilité se voient bien souvent contraintes de porter plainte auprès de la Commission. Pour prendre un autre exemple, le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail, bien qu’ayant certains pouvoirs lui permettant de traiter de questions liées à l’adaptation aux besoins des personnes handicapées, n’est pas habilité à octroyer des dommages‑intérêts ni à prendre des mesures à l’égard de l’intérêt public et, de ce fait, la Commission se trouve à devoir traiter de telles questions; pareillement, quantité de personnes souhaitant porter plainte contre des agents de police préfèrent se tourner vers elle que vers la Commission civile des services policiers de l’Ontario, parce que cette dernière ne leur inspire pas confiance. Différentes initiatives gouvernementales ont aussi contribué à la multiplication du nombre de plaintes déposées auprès de la Commission : depuis l’abrogation par le gouvernement de l’Ontario de la Loi sur l’équité en matière d’emploi en 1995, par exemple, la Commission est devenue le principal organe vers lequel se tournent les personnes victimes de discrimination dans le domaine de l’emploi; la proposition du gouvernement d’abolir la retraite obligatoire pourrait par ailleurs entraîner une hausse du nombre de plaintes déposées auprès de la Commission pour discrimination fondée sur l’âge dans ce même domaine. Or, la Commission n’a bénéficié d’aucune hausse proportionnelle de son financement pour l’aider à faire face à ces nouvelles pressions.
[16] Voir par exemple : Brockie v. Brillinger, qui impliquait la recherche d’un juste équilibre entre les droits religieux des particuliers et les droits de toute personne d’être à l’abri de la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle sur son lieu de travail (Brockie v. Brillinger (no 2) (2002), 43 C.H.R.R. D/90 (Cour supérieure de l’Ontario)); Kearney v. Bramalea Ltd., une décision du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario selon laquelle l’application par les locateurs de critères de revenu minimum ou d’admissibilité à un loyer indexé sur le revenu au moment d’évaluer des demandes de location peut empêcher certaines personnes d’obtenir un logement en raison de leur sexe, de leur race ou de leur situation matrimoniale ou familiale, pour ne citer que quelques motifs (Kearney v. Bramalea Ltd. (no 2) (1998), 34 C.H.R.R. D/1 (commission d’enquête de l’Ontario); et Naraine v. Ford Motor Co. Ltd., décision marquante en matière de discrimination raciale, en ce sens qu’elle affirmait que des incidents de harcèlement avaient empoisonné le milieu de travail du plaignant et ultimement mené à son congédiement (Naraine v. Ford Motor Co. of Canada (no 4) (1996), 27 C.H.R.R. D/230 (no 4) (commission d’enquête de l’Ontario), décision confirmée (1999), 34 C.H.R.R. D/405 (Cour de l’Ontario (Division générale)), ordonnance de la commission d’enquête confirmée, sauf en ce qui concerne la question de la réintégration du plaignant dans son emploi (2001), 41 C.H.R.R. D/349 (Cour d’appel de l’Ontario), pourvoi en appel rejeté [2002] A.C.S.C. no 69).
[17] Les politiques et les lignes directrices publiées par la Commission jusqu’à ce jour couvrent des sujets tels que le harcèlement sexuel, l’orientation sexuelle, l’identité sexuelle, la grossesse et l’allaitement naturel, le handicap et l’obligation d’accommodement, les tests de dépistage de la consommation de drogues et d’alcool, la croyance et les mesures d’adaptation relatives aux croyances religieuses, la discrimination fondée sur l’âge à l’endroit des personnes âgées, l’éducation accessible pour les étudiantes et étudiants ayant un handicap et, tout récemment, le racisme et la discrimination raciale.
[18] En 2004-2005, la Commission a fourni des conseils stratégiques au gouvernement sur des questions telles que l’effet discriminatoire des politiques concernant la discipline dans les écoles, l’examen des plaintes contre la police, la retraite obligatoire, la réglementation des entreprises privées de sécurité, de même que sur une variété d’autres politiques et de textes de loi, notamment la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario.
[19] Groupe d’étude sur le Code des droits de la personne de l’Ontario, Pour réaliser l’égalité : Rapport sur la réforme des droits de la personne (Toronto : Gouvernement de l’Ontario, 1992) (Présidente : Mary Cornish).
[20] Black, Bill, B.C. Human Rights Review: Report to the Ministry Responsible for Multiculturalism and Human Rights. (Vancouver : B.C. Ministry Responsible for Multiculturalism and Human Rights, Décembre 1994).
[21] Rapport du Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, La promotion de l’égalité : Une nouvelle vision, (Ottawa : Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, sous l’égide du ministre de la Justice et du Procureur général du Canada, 2000). (Président : Gérard La Forest).
[22] Keith Norton, (observations [inédites] faites lors de la conférence de presse tenue lors de la publication du Rapport annuel 2004‑2005 de la Commission à Queen’s Park, Toronto, le 12 juillet 2005).
[23] Discours du Trône : Des assises solides pour étayer le changement, allocution lors de l’ouverture de la première session de la trente‑huitième législature de la province de l’Ontario, Journal des débats L002 – jeudi 20 novembre 2003. Cf. site de l’Assemblée législative de l’Ontario, Journal des débats, Travaux de la Chambre, www.ontla.on.ca/french/documents/38_1_ThroneSpeechFr.htm.
[24] Étant donné que tous les systèmes de protection des droits de la personne impliquent essentiellement une certaine forme de « garde barrière » (que ce soit au niveau d’une commission ou d’un tribunal), il importe de réfléchir au potentiel de révision judiciaire et à la façon de le minimiser selon la nature du système. Avec le système ontarien actuel, les révisions judiciaires des décisions en matière de droits de la personne ont été relativement peu nombreuses, ce qui s’explique surtout par trois facteurs : 1) une meilleure intégration des services de la Commission, grâce à laquelle le personnel de sa Direction des services juridiques est amené à offrir des conseils à ses décisionnaires; 2) la prise de décisions plus raisonnables de la part de la Commission; 3) une remise en question moins fréquente des décisions discrétionnaires qui sont du ressort de la Commission, reflétant entre autres une reconnaissance de sa compétence particulière.

 

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