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Commission Ontarienne des droits de la personne Mémoire concernant le projet du ministère des Services sociaux et communautaires en vue de modifier le Règlement de l’Ontario 191/11

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Commission Ontarienne des droits de la personne
Mémoire concernant le projet du ministère des Services sociaux et communautaires
en vue de modifier le Règlement de l’Ontario 191/11 (Normes d’accessibilité intégrées)
pris en application de la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario

Le 1er octobre 2012

Survol

Le gouvernement de l’Ontario propose des modifications[1] au Règlement sur les Normes d’accessibilité intégrées (« le règlement ») pris en application de la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario (LAPHO). Ces modifications établiraient de nouvelles normes d’accessibilité au milieu bâti pour la conception des espaces publics extérieurs (sentiers récréatifs, voies accessibles menant à une plage, voies extérieures, escaliers, rampes de bordure, bordures arasées, signalisation piétonnière, aires de jeu, stationnements, comptoirs de services, aires de restauration et de sièges, aires d’attente, files d’attente et entretien). Le gouvernement propose également d’apporter des modifications aux normes déjà établies aux termes de ce règlement. Le gouvernement compte proposer de nouvelles normes d’accessibilité au milieu bâti touchant les immeubles et l’intérieur des immeubles à une date ultérieure.

La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) accueille favorablement l’adoption de nouvelles normes d’accessibilité touchant les espaces extérieurs, y compris l’exigence selon laquelle les organisations devront consulter des personnes handicapées. Cependant, le CODP a des préoccupations et des recommandations à formuler.

  • les normes portent uniquement sur la prévention des obstacles futurs et n’incluent pas d’exigences visant à éliminer les obstacles existants;
  • les modifications ne fondent pas les nouvelles normes sur des principes de droits de la personne qui permettraient d’orienter leur interprétation;
  • les petites organisations sont dispensées de l’obligation de suivre bon nombre des normes;
  • des échéanciers éloignés favoriseraient la création d’obstacles dans l’intérim;
  • les exemptions touchant les activités d’« entretien » semblent avoir une portée trop vaste;
  • il n’y a aucune exigence visant le maintien en bon état des options d’accessibilité;
  • dans le cas d’obstacles causés par un changement de niveau, aucune exigence n’a été prévue pour assurer l’accès, lorsque cela est possible, à au moins une portion ou un élément significatif d’un sentier récréatif ou d’une plage sans voie d’accès bâtie;
  • les voies accessibles menant à une plage qui sont reliées directement à une route et d’autres commodités non réglementées bénéficient d’une exemption;
  • les exigences concernant la signalisation accessible sont vagues;
  • les exigences relatives aux aires de jeu manquent de normes techniques spécifiques;
  • aucune exigence ne touche directement l’aménagement de bateaux de trottoir et de bordures arasées;
  • les voies de déplacement extérieures non conçues à des fins « fonctionnelles » bénéficient d’une exemption;
  • les stationnements pour employés et autres usages spécialisés bénéficient d’une exemption;
  • les stationnements pour locateurs et copropriétaires semblent bénéficier d’une exemption;
  • les stationnements non reliés à des voies de déplacement sans obstacle bénéficient d’une exemption;
  • les exemptions relatives aux attributs patrimoniaux, espèces en voie de disparition et contraintes existantes sont trop vastes et ne comprennent pas de critères juridiques appropriés pour déterminer la limite raisonnable et de bonne foi du préjudice injustifié ou les exigences en matière de solutions de rechange;
  • des organisations qui ne sont pas situées au même endroit pourraient maintenant soumettre des plans d’accessibilité conjoints;
  • les exigences actuelles relatives aux annonces audibles d’arrêt dans le métro et les trains de banlieue seraient éliminées;  
  • seuls les étudiants pourraient dorénavant faire des demandes de ressources accessibles auprès des bibliothèques d’établissements d’enseignement ou de formation.

Les modifications ne visent pas d’autres aménagements extérieurs proposés dans le passé par le Comité d’élaboration des normes, comme le mobilier urbain, les parcs d’attractions et l’éclairage piétonnier extérieur.

L’AODA Alliance émet des préoccupations semblables dans son ébauche de mémoire du 20 septembre 2012.[2] Dans l’ensemble, la CODP partage les autres préoccupations de l’AODA Alliance, qui incluent des recommandations techniques ou autres visant le déneigement, les carrefours giratoires accessibles, les indicateurs tactiles de surface de marche dans les espaces publics importants à grande circulation, les îlots situés au centre de passages piétonniers et les activités de construction près des sentiers publics et des trottoirs.

Nouvelles normes proposées pour les espaces extérieurs

Application

Comme l’a recommandé la CODP dans des mémoires précédents,[3] les modifications apportées devraient établir les principes de droits de la personne clés suivants pour donner une orientation à l’interprétation générale du Règlement, y compris les nouvelles normes d’accessibilité proposées :

  • prévoir un aménagement inclusif
  • éviter de créer de nouveaux obstacles
  • repérer et éliminer les obstacles existants
  • mettre en œuvre les solutions idéales ou, au besoin, les introduire progressivement en adoptant des mesures provisoires ou la meilleure solution de rechange disponible
  • favoriser l’intégration par rapport à la ségrégation
  • répondre aux demandes individuelles d’adaptations, à moins de préjudice injustifié
  • faire participer les personnes handicapées à l’étude de solutions dans le cadre d’un processus coopératif qui assure le plus haut degré de confidentialité, de dignité et de respect.

Sans ces principes directeurs, les organisations assujetties au règlement pourraient appliquer les normes d’une façon qui n’est pas conforme au Code des droits de la personne de l’Ontario (« le Code ») et aux décisions connexes des tribunaux, et courir le risque de faire l’objet de plaintes. 

Les normes proposées s’appliqueraient uniquement aux espaces publics nouvellement « aménagés » ou « réaménagés ». Cela ne respecte pas le paragraphe 6(6) de la LAPHO, qui indique que les normes doivent aussi inclure des exigences en vue de l’élimination des obstacles existants.

Aux termes du Code, les organisations doivent donner suite aux demandes individuelles d’élimination des obstacles existants à moins de pouvoir montrer que cela causerait un préjudice injustifié. Tout manquement à l’obligation d’éliminer les obstacles existants peut entraîner le dépôt de plaintes relatives aux droits de la personne. Les décisions des tribunaux administratifs et judiciaires reconnaissent l’importance d’éliminer les obstacles existants.

Bien que les modifications proposées n’incluent pas d’exigences relatives à l’élimination des obstacles existants par la mise à niveau des installations ou autres, le règlement actuel exige que les organisations élaborent des plans qui intègrent des stratégies d’élimination des obstacles. Cette exigence s’appliquerait également aux nouvelles normes régissant les espaces extérieurs.

Les normes proposées s’appliqueraient au gouvernement et aux organisations non gouvernementales et privées à des degrés et selon des échéanciers variables. Le gouvernement propose de nouveau d’exempter les petites organisations ayant entre 1 et 49 employés de bon nombre des normes proposées, à l’exception de celles qui traitent des stationnements, comptoirs de services, guides de file d’attente fixes et aires d’attente et de sièges.

Les petites organisations ne sont pas exemptées de l’obligation d’accommodement visant les personnes handicapées aux termes du Code, à moins de pouvoir démontrer que cela entraînerait un préjudice injustifié. Le gouvernement devrait assujettir toutes les petites organisations aux normes de la LAPHO, en leur donnant au besoin plus de temps pour les mettre en application ou en procurant une exemption si le respect de ces normes causerait un préjudice injustifié.

Le gouvernement de l’Ontario et l’Assemblée législative seraient tenus de se conformer aux normes proposées en matière d’espaces publics d’ici janvier 2015. Les organisations désignées du secteur public auraient jusqu’en janvier 2016 pour s’y conformer et les grandes organisations, jusqu’en 2017. Les petites organisations auraient jusqu’en janvier 2018 pour se conformer aux normes qui s’appliquent à elles. Ces échéances globales sont trop éloignées. Bon nombre des exigences, sinon l’ensemble d’entre elles, devraient entrer en vigueur bien plus tôt pour veiller à ce qu’aucun nouvel obstacle ne soit créé.

Le gouvernement devrait modifier le règlement afin que les exigences actuelles en matière d’approvisionnement accessible et de planification de l’élimination des obstacles s’appliquent plus tôt, et qu’elles visent également les petites et grandes organisations. Au moins, de cette façon, toutes les organisations prendraient des mesures plus tôt pour examiner la façon dont elles pourraient éliminer les obstacles existants, éviter d’en créer des nouveaux et mettre en application les normes au moment de planifier l’achat de biens et de services pour aménager ou réaménager leurs espaces extérieurs.  

Les modifications proposées ne s’appliqueraient pas aux activités d’entretien dont le but est de remettre des espaces ou des éléments dans leur état initial. Bien qu’il soit logique d’exempter des activités comme des réparations mineures ou des travaux de peinture, la défense applicable à l’entretien devrait être de portée plus spécifique et étroite afin que les normes d’accessibilité s’appliquent également aux activités de remise en état d’espaces et d’éléments nécessitant déjà des ressources « importantes et considérables ». Les modifications devraient clairement définir ces termes. Dans la mesure du possible, les exigences réglementaires et mesures d’incitation devraient favoriser l’orientation des ressources vers l’élimination et non le maintien des obstacles existants.

Les modifications proposées exigent uniquement que l’on « planifie » l’entretien des options d’accessibilité. Les normes devraient aussi établir une obligation directe de maintien en bon état de ces éléments et de transmission d’information sur leur interruption.

Sentiers récréatifs et voies accessibles menant à une plage

Les modifications proposées exigent l’adoption de normes d’accessibilité relatives à la largeur, à la hauteur, aux ouvertures, à la surface et à la protection des bords applicables aux sentiers récréatifs et voies accessibles menant à une plage qui sont nouvellement aménagés ou réaménagés. Cependant, elles ne prévoient aucune exigence relativement aux pentes et rampes en cas de changement de niveau (sauf l’obligation pour les organisations assujetties de mener des consultations relativement aux pentes des sentiers récréatifs). Dans le cas de l’ajout d’une rampe ou d’une promenade à un sentier ou à une voie accessible menant à une plage nouvellement aménagé ou réaménagé, ou d’une voie accessible menant à une plage revêtue d’une surface « bâtie » plutôt que naturelle, les rampes, promenades et surfaces bâties doivent respecter les normes d’accessibilité en matière de pentes et de rampes.

 

Les modifications proposées devraient exiger que les organisations assujetties assurent l’accès des personnes handicapées utilisant une aide à la mobilité à au moins une portion ou un élément important d’une plage ou d’un sentier récréatif qui serait autrement inaccessible en raison d’un changement de niveau, dans la mesure du possible. Les organisations assujetties devraient être tenues de mener des consultations sur la portion ou l’élément important de la plage ou du sentier à rendre accessible.  

Les normes relatives aux voies accessibles menant à une plage devraient s’appliquer aux voies nouvellement aménagées ou réaménagées qui sont directement reliées à une route, plutôt qu’à seulement un des éléments prescrits par exemple : « installations de stationnement hors voirie, sentiers récréatifs, voies de déplacement extérieures et commodités. »

Signalisation

Les normes proposées obligent les organisations à afficher de l’information sur l’accessibilité à l’entrée des sentiers nouvellement aménagés ou réaménagés. La signalisation doit également présenter des éléments de texte qui ont l’apparence de caractères solides et dont la couleur contraste fortement avec celle de l’arrière-plan.

En plus de ces exigences, le matériel de signalisation accessible devrait inclure des éléments semblables à ceux prévus pour les véhicules de transport à l’article 58 du règlement actuel : forme, couleur et positionnement homogènes de la signalisation quand elle sert à donner le même type de renseignements; surface antireflet; signalisation positionnée dans la mesure du possible de manière à éviter les zones d’ombre et les reflets. Des normes relatives au type de caractères et à leur taille devraient aussi être mises en œuvre, et la signalisation devrait être placée à un endroit et à une hauteur permettant aux personnes malvoyantes de s’en approcher.

Les règles concernant le matériel de signalisation accessible devraient aussi s’appliquer aux autres panneaux installés le long des sentiers récréatifs, voies accessibles menant à une plage, plages, voies de déplacement extérieures et sentiers qui bénéficient autrement d’une exemption des autres normes, y compris les sentiers de ski de fond, sentiers de vélo de montagne, sentiers en arrière-pays et chemins de portage. Les exigences relatives à la signalisation accessible devraient aussi s’appliquer à la signalisation électronique, et au moment d’installer ou de remplacer tout panneau de signalisation, plutôt que seulement au moment d’aménager ou de réaménager des sentiers ou des voies.

Aires de jeu

Les modifications proposées obligent les organisations assujetties à mener des consultations et à « intégrer » aux aires de jeu nouvellement aménagées ou réaménagées  des options d’accessibilité pour les enfants et fournisseurs de soins, y compris de l’équipement et des éléments d’accessibilité. Les exigences relatives à l’approvisionnement favorisant l’accessibilité du règlement actuel s’appliqueraient également. Cependant, aucune norme technique spécifique n’est proposée pour les aires et structures de jeu.

Les modifications proposées devraient reposer sur les meilleures pratiques en matière de normes connues à l’heure actuelle. Les exigences peuvent toujours être modifiées à l’avenir, à mesure qu’on modifie et améliore les normes et pratiques. Une autre solution consisterait à donner force de loi aux normes facultatives de tierces parties existantes, comme la norme Aires et équipement de jeu de l’Association canadienne de normalisation, qui sont revues et mises à jour à intervalles réguliers.[4]

Voies de déplacement extérieures

Selon la définition des normes proposées, « voies de déplacement extérieures » s’applique aux trottoirs et voies piétonnières à usage fonctionnel et non récréatif. Les voies de déplacement extérieures nouvellement aménagées ou réaménagées doivent respecter les normes d’accessibilité en matière de largeur, de hauteur, d’ouverture, de surface, de balustres et de protection des bords, en plus d’inclure des pentes et rampes accessibles en cas de changement de niveau.

Les normes proposées devraient s’appliquer à tous les trottoirs et voies piétonnières, qu’ils aient un usage fonctionnel ou récréatif. Ces deux types de voies sont tout aussi importants pour les personnes handicapées, et obtiendraient un traitement égal aux termes du Code.

Les modifications proposées devraient clairement indiquer qu’une rampe ou une pente accessible devra être prévue lorsqu’une voie de déplacement inclut un changement de niveau où ont été installés des escaliers. La rampe ou pente accessible devra respecter la définition de ses éléments prévue dans la norme proposée.

Les modifications proposées fixent les normes techniques relatives aux bateaux de trottoir et bordures arasées qui sont aménagés. Elles devraient directement exiger que des bateaux de trottoir et bordures arasées soient fournies, là où la situation le justifie.

Stationnement

Les modifications proposées établissent les normes d’accessibilité pour les installations de stationnement hors voirie nouvellement aménagées ou réaménagées, et abordent le nombre et le type de places et d’allées, les marquages, l’emplacement et la commodité pour les usagers.

Aux termes des modifications proposées, les stationnements pour les voitures des employés et autres véhicules spécialisés bénéficient d’une exemption. Cela ne respecte pas le principe selon lequel aucun nouvel obstacle ne doit être créé et, plutôt, obligerait indûment les employés handicapés à mobilité réduite à déposer des demandes d’adaptations à la carte.

Les facteurs de commodité pour les usagers relatifs à la détermination de l’emplacement des installations de stationnement accessibles semblent s’appliquer uniquement aux installations à parcs de stationnement multiples. Ils devraient également s’appliquer aux installations à parc unique.

Aux termes des modifications proposées, les « installations de stationnement hors voirie » s’appliquent aux installations « destinées au stationnement temporaire de véhicules et auxquels le public a accès ». Selon cette définition, les normes d’accessibilité des stationnements semblent ne pas s’appliquer aux stationnements pour locataires et copropriétaires, alors qu’elles le devraient.

Les modifications proposées relativement aux parcs de stationnement accessibles ne s’appliquent pas s’il n’existe pas de voie de déplacement accessible du parc de stationnement à l’immeuble. Les règlements pris en application du Code du bâtiment exigent que les parcs de stationnement incluent une voie de déplacement accessible seulement s’ils sont reliés à un immeuble nouvellement aménagé ou réaménagé muni d’une entrée accessible.

Les règlements en matière d’accessibilité doivent s’harmoniser avec les autres lois existantes, y compris les règlements pris en application du Code du bâtiment. Les normes d’accessibilité proposées pour les parcs de stationnement devraient s’appliquer à tous les parcs, sans égard à l’existence d’une voie de déplacement accessible. Sinon, de nouveaux obstacles seront créés en contravention de l’objectif visé par la LAPHO et des principes de droits de la personne.

Les modifications proposées exigeraient que les municipalités et organisations désignées du secteur public mènent des consultations relativement aux besoins en matière de places de stationnement sur voirie, ainsi qu’à l’emplacement et qu’à la conception de ces places. Elles n’exigent cependant pas que les municipalités et organisations du secteur public aménagent des places de stationnement sur voirie accessibles. Les modifications proposées devraient inclure des spécifications techniques. Un peu à la façon des exigences relatives aux aires de jeu, les normes devraient comprendre une exigence visant l’« intégration » d’options d’accessibilité aux places de stationnement sur voirie aménagées ou réaménagées suivant la conduite des consultations.

Exemptions relatives aux normes techniques

Le gouvernement propose de fournir des exemptions aux organisations assujetties pouvant démontrer que l’application d’une norme particulière « diminuerait » les protections prévues par la loi en regard du patrimoine culturel et des espèces en voie de disparition.

L’exemption est trop vague et de portée trop vaste. Elle devrait être basée sur les critères juridiques applicables en matière de droits de la personne et seulement procurer d’exemption quand les organisations assujetties peuvent démontrer qu’il n’est pas approprié de mettre les normes en application pour des motifs raisonnables et de bonne foi, qu’il n’existe aucune solution de rechange viable ou que cela causerait un préjudice injustifié en raison de facteurs liés aux coûts ou à la santé et à la sécurité. L’exemption devrait quand même obliger les organisations assujetties à appliquer la meilleure solution de rechange qui soit appropriée dans les circonstances et ne crée pas de préjudice injustifié.[5]

Les modifications proposées prévoient d’autres exemptions dans les cas où il « n’est pas matériellement possible » de satisfaire aux exigences en raison de contraintes physiques ou liées à l’emplacement, comme l’existence de chaussées adjacentes, de services publics souterrains ou de bornes de péage. Une exemption globale pour contraintes physiques existantes ne semble pas appropriée étant donné que les normes proposées doivent s’appliquer aux espaces extérieurs nouvellement « aménagés » ou « réaménagés ».

Les organisations devraient voir à régler les contraintes existantes au moment de concevoir les travaux d’aménagement ou de réaménagement des espaces de façon à pouvoir appliquer le plus possible les normes d’accessibilité. Encore une fois, les modifications proposées devraient fournir des exemptions uniquement quand l’organisation assujettie peut faire la démonstration de motifs raisonnables et de bonne foi, d’un manque de solution de rechange viable ou d’un préjudice injustifié. L’exemption devrait exiger l’application de la solution de rechange en matière d’accessibilité la plus appropriée.

Comme le recommandait à l’origine le Comité d’élaboration des normes d’accessibilité au milieu bâti, les modifications proposées pourraient être basées sur le principe de l’accessibilité fondée sur l’objectif tiré du Code du bâtiment et prévoir la possibilité d’adapter les exigences en matière d’accessibilité énoncées à des circonstances particulières afin d’atteindre le même objectif par des solutions de rechange. Cela devrait uniquement s’appliquer quand il est possible de démontrer que l’exigence applicable ne serait autrement pas appropriée dans les circonstances, ou qu’elle entraînerait un préjudice injustifié.

Modification proposées aux normes existantes

Les modifications proposées permettraient aux organisations du secteur public d’élaborer des plans d’accessibilité « conjoints ». Cela devrait s’appliquer uniquement aux organisations situées au même endroit.

Les modifications proposées élimineraient, alors qu’elles ne devraient pas le faire, l’exigence actuelle relativement aux annonces audibles d’arrêt dans le métro et les trains de banlieue. Cela va à l’encontre de décisions prises et de règlements conclus dans le cadre de plaintes devant le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario.

 

Les modifications proposées limiteraient aux étudiants, alors qu’elles ne devraient pas le faire, la capacité de déposer des demandes de ressources en format accessible auprès des bibliothèques d’établissements d’enseignement ou de formation. Toute personne autorisée à utiliser les ressources d’une bibliothèque, comme les professeurs et membres du public, a le droit de demander des adaptations et ne devrait pas être exclue.


 

[3] Voir le Mémoire concernant l’examen législatif de la Loi sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario du CODP, daté d’octobre 2009, ainsi que les autres mémoires de la CODP relatives aux normes élaborées aux termes de la LAPHO / http://www.ohrc.on.ca/fr/commission-ontarienne-des-droits-de-la-personne-m%C3%A9moire-concernant-lexamen-l%C3%A9gislatif-de-la-loi-sur

[4] La 4e édition de la norme sur les aires de jeu de la CSA inclut une annexe pour aider les concepteurs à créer des aires de jeu plus inclusives pour les enfants handicapés / http://www.csa.ca/cm/ca/fr/recherche/article/quatrieme-norme-sur-equipements-de-jeu-publiee

[5] Le document Politique et directives concernant le handicap et l'obligation d'accommodement de la CODP indique qu’il ne doit pas y avoir de « dérogation générale » pour ces types d’éléments. La politique établit toutefois que le « critère de la modification de la nature essentielle de l'entreprise ou des incidences considérables sur sa viabilité permet de tenir compte de la protection des caractéristiques propres d'un immeuble historique comme facteur justifiable pour l'évaluation d'un préjudice injustifié ». La politique reconnaît également que la « nécessité de protéger les caractéristiques historiques de la conception des immeubles peut accroître les coûts d'adaptation. Cependant, l’évaluation ne doit pas tenir compte des caractéristiques esthétiques pures et simples de ces immeubles, à moins que ces caractéristiques n’aient également une valeur historique ».