La Commission ontarienne des droits de la personne (la « Commission ») s’inquiète depuis longtemps des obstacles importants que rencontrent les personnes handicapées lorsqu’elles essaient d’accéder aux services de transport. La Commission a été informée par la collectivité de nombreux et persistants obstacles, et s’est attaquée au problème de l’accessibilité des transports en commun à travers plusieurs initiatives, publications et plaintes pour violation des droits de la personne^[1]. Dans son rapport de consultation publié en 2002, sous le titre Les droits de la personne et les services de transport en commun en Ontario, la Commission décrit nombre de ces inquiétudes et rappelle, en particulier, qu’annoncer tous les arrêts est une mesure importante en faveur de l’accessibilité pour les personnes ayant une déficience visuelle.

En 2007, la Commission constatait que l’accessibilité des transports en commun pour les personnes handicapées avait à la fois fait des progrès et régressé. Deux développements en particulier l’ont amenée à prendre l’initiative actuelle.

La norme proposée initiale d’accessibilité pour le transport

En août 2007, la Commission présentait une soumission au Comité d’élaboration des normes d’accessibilité pour le transport sur la Norme proposée initiale d’accessibilité pour le transport (la « norme proposée »). La Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario (la « LAPHO ») devrait améliorer de façon notable la vie des Ontariens et Ontariennes handicapés, mais la norme qui y est proposée préoccupe gravement la Commission. Dans de nombreux domaines, elle ne répond pas aux normes fondamentales en matière de droits de la personne. Elle ne constitue pas un progrès en direction de l’égalité pour les personnes handicapées, mais un pas en arrière par rapport à certaines des avancées précédentes. Ainsi, une fois la norme adoptée, les fournisseurs de services de transport auront entre trois et dix-huit ans pour annoncer tous les arrêts.

Le Code des droits de la personne de l’Ontario s’applique à toutes les municipalités et organisations régies par les lois de l’Ontario et a préséance sur toutes les autres lois provinciales, sauf exemption expresse. Cette exemption ne figure pas dans la LAPHO. En fait, la LAPHO stipule clairement qu’en cas d’incompatibilité entre l’une de ses dispositions, une norme connexe ou un autre règlement et une disposition d’une autre loi ou d’un autre règlement, la disposition qui prévoit le plus haut niveau d’accessibilité pour les personnes handicapées l’emporte^[2].

Dans sa soumission, la Commission déclare qu’il est essentiel que la norme définitive pour les transports en commun soit harmonisée avec les exigences du Code. Elle note que la LAPHO et le Code ont des objectifs communs importants et que le fait de ne pas harmoniser les normes avec le Code sème la confusion et la frustration et risque de mener à un plus grand nombre de violations des droits de la personne, et donc de plaintes. Il y a des répercussions financières pour les particuliers et les organisations responsables, mais aussi pour les défenseurs des droits de la personne et la société en général. La norme définitive pour les transports en commun n’a toujours pas été publiée à ce jour.

La décision du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario sur l’annonce des arrêts

En juillet 2007, le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario (le « Tribunal ») rendait publique une décision importante sur l’annonce des arrêts, dans l’affaire Lepofsky c. Toronto Transit Commission (« Lepofsky »)^[3]. Le Tribunal, qui est indépendant de la Commission, déclarait qu’en n’annonçant pas tous les arrêts d’autobus et de tramways, la Toronto Transit Commission (la « TTC ») enfreignait les droits des usagers ayant un handicap. Le Tribunal avait jugé que la TTC n’avait pas su démontrer qu’elle subirait un préjudice injustifié (du fait des présumés risques qu’elle ferait courir à ses chauffeurs en leur demandant d’annoncer les arrêts), alors que la mise en place de ce genre de programme serait relativement peu onéreuse. Le Tribunal avait ordonné à la TTC de commencer à annoncer les arrêts dans les 30 jours suivant sa décision.

L’un des aspects importants de cette décision est que le Tribunal a exigé que l’annonce des arrêts par les chauffeurs ait lieu dans les semaines suivant sa décision pour régler sans tarder le problème d’accessibilité des personnes ayant une déficience visuelle. Le Tribunal a pris cette décision alors qu’il savait que la mise en place de systèmes automatisés d’annonces sonores et visuelles permettrait une plus grande accessibilité à long terme, et que la TTC serait liée par les prochaines normes adoptées en vertu de la LAPHO. Cet aspect de la décision illustre et appuie la position de principe de la Commission selon laquelle il faut offrir des adaptations temporaires lorsque les services les plus appropriés ne pourront être mis en place avant un certain temps^[4].

Cette décision est un grand pas en avant pour les personnes handicapées de l’Ontario. Elle souligne l’importance des accommodements temporaires et du design inclusif, elle explique comment s’acquitter de l’obligation d’accommodement afin de répondre aux besoins en services de transport en commun des personnes handicapées, et montre comment le Tribunal traitera les plaintes semblables à l’avenir.

La Commission a jugé, compte tenu de ces récents développements et de l’incompatibilité entre les normes proposées et l’interprétation actuelle du Code, et également de ses politiques et de la décision rendue dans l’affaire Lepofsky, qu’il était important qu’elle prenne contact avec les fournisseurs de services de transport en commun afin de préciser leurs responsabilités et de leur éviter de s’exposer à des plaintes.

^[1] Par exemple, en juillet 1999, la Commission menait une enquête auprès des fournisseurs de services de transport en commun de l’Ontario. En 2001, la Commission reprenait l’enquête et lançait une campagne de consultation publique en publiant un Document de travail sur les services accessibles de transport en commun en Ontario. En 2002, elle publiait un rapport de consultation intitulé : Les droits de la personne et les services de transport en commun en Ontario. La Commission publiait aussi en 2006 un exposé de principes sur les services parallèles de transport adapté et, en 2007, une soumission en réponse à la Norme proposée initiale d’accessibilité pour le transport de la Direction générale de l'accessibilité pour l'Ontario. Ces documents et toutes les publications de la Commission peuvent être consultés sur le site Web de la Commission à : www.ohrc.on.ca.
^[2] Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario, L.O. 2005, chap. 11, art. 38.
^[3] Lepofsky c. Toronto Transit Commission, 2007 TDPO 23, (le 16 juillet 2007) (« Lepofsky »). Cette décision faisait suite à la décision rendue par le TDPO en 2005 dans une affaire semblable portant sur l’obligation d’accommodement, dans ce cas-ci, il s’agissait de tenir compte des besoins des usagers ayant une déficience visuelle en annonçant les arrêts de métro (voir Commission ontarienne des droits de la personne c. Toronto Transit Commission, 2005 TDPO 36, (le 29 septembre 2005)).
^[4] Politique et directives concernant le handicap et l'obligation d'accommodement (la « Politique »), Commission ontarienne des droits de la personne, novembre 2000, art. 4.4.9.

À l’automne 2007, la Commission prenait contact avec les fournisseurs de services de transport en commun pour les informer des récents développements, se renseigner sur leurs pratiques en matière d’annonce des arrêts, et leur recommander de prendre des mesures pour éviter les plaintes et améliorer l’accessibilité en élaborant des plans pour annoncer sans tarder les arrêts.

En octobre 2007, la Commission envoyait une lettre aux fournisseurs de réseaux de transports en commun^[5] de la province, et publiait un communiqué de presse pour annoncer cette initiative. La lettre était également envoyée à l’Ontario Public Transit Association (OPTA), ainsi qu’à un certain nombre d’autres organisations du secteur des transports en commun et intervenants de la collectivité des personnes handicapées. La Commission leur fournissait une copie de la décision rendue dans l’affaire Lepofsky, de sa propre soumission sur la norme proposée pour les transports en commun dans la LAPHO, et les communiqués de presse correspondants^[6].

Dans sa lettre, la Commission demandait aux services de transport en commun de répondre aux questions suivantes :

• Annoncez-vous déjà tous les arrêts et le faites-vous systématiquement?
• Avez-vous des politiques et/ou pratiques en matière d’annonce des arrêts?
• Quelles mesures prenez-vous pour assurer l'application de ces politiques ou pratiques?

La Commission demandait aux organisations qui n’annonçaient pas encore, et systématiquement, tous les arrêts d’élaborer des plans à cet effet afin d’améliorer l’accessibilité, tel que le requiert la décision Lepofsky. La Commission demandait aussi aux services de transport en commun de lui fournir les renseignements suivants :

• leurs intentions quant à l’annonce de tous les arrêts;
• les mesures prises ou envisagées pour s’assurer que tous les arrêts sont annoncés;
• leur calendrier d’exécution.

Pendant l’hiver, la Commission a eu des discussions avec de nombreux fournisseurs de services de transport en commun. Des précisions ont été demandées et plusieurs organisations ont fourni un complément d’informations.

La Commission a annoncé qu’elle prendrait les mesures nécessaires, y compris porter plainte, au besoin, pour s’assurer que les fournisseurs de services de transport en commun de l’Ontario remplissent leurs obligations en vertu du Code. En offrant le niveau de services précisé dans l’affaire Lepofsky, les organisations permettront aux personnes ayant une déficience visuelle d’avoir plus facilement et systématiquement accès aux transports en commun d’un bout à l’autre de la province, dans le respect de leur dignité.

^[5] Comme cette enquête portait sur les principes généraux de l’accessibilité et de l’inclusion, les organismes de transport en commun offrant des services spécialisés porte à porte aux personnes âgées et personnes handicapées n’ont pas été contactés.
^[6] Ces documents se trouvent sur le site Web de la Commission à : http://www.ohrc.on.ca/fr/resources/news/ttcxs

Pendant l’automne et l’hiver 2007-2008, la Commission a pris contact avec 41 fournisseurs de services de transport en commun, 40 d’entre eux lui ont fourni l’information demandée^[7]. La plupart des organisations s’engagent à assurer l’accessibilité des transports en commun^[8]. Cet engagement s’illustre dans la volonté de nombreux fournisseurs d’élaborer ou d’accélérer leurs plans en vue d’annoncer les arrêts en réponse à l’enquête de la Commission.

La Commission juge encourageante ce mouvement général en faveur de l’annonce des arrêts. Toutefois, les méthodes, processus et calendriers d’exécution varient considérablement d’une organisation à l’autre. Bien que nombre des fournisseurs aient pris des mesures concrètes pour renforcer et accélérer l’accessibilité en annonçant les arrêts, certains ont décidé de limiter ou de reporter leur engagement, et d’autres ont évité de s’engager clairement sur les questions soulevées dans l’enquête.

Au début de l’enquête, seule la TTC annonçait tous les arrêts, conformément à la décision du TDPO. À la fin du mois de mars 2008, sur les 38 fournisseurs de services de transport en commun réglementés par la province^[9] :

• 25 s’étaient engagés à commencer à annoncer tous les arrêts d’ici le 30 juin 2008;
• 2 autres semblaient prêts à le faire.

Sur les 11 organisations restantes réglementées par la province :

• 4 ont indiqué qu’elles commenceraient à annoncer tous les arrêts à l’automne 2008;
• 2 ont décrit leurs plans de conformité à plus long terme (dans les deux à quatre prochaines années);
• 2 n’ont pris aucun engagement, mais ont indiqué qu’elles se conformeraient à toute norme énoncée à l’avenir dans la LAPHO;
• 3 sont restées vagues sur leurs intentions ou leurs calendriers d’exécution.

Deux des trois organismes réglementés par le gouvernement fédéral que nous avons contactés ont mentionné des plans de conformité partielle ou à long terme, le dernier n’a pas répondu.

La Commission se félicite que plusieurs organisations aient pris des mesures immédiates et positives en réponse à sa demande, et se soient engagées à annoncer tous les arrêts dans de brefs délais. En plus de la TTC, quatre fournisseurs de services de transport en commun – Brampton, Durham, Owen Sound et Sault St. Marie – ont déclaré qu’ils annonceraient tous les arrêts avant ou d’ici la fin du premier trimestre 2008.

En tout, plus des deux tiers de tous les opérateurs de transports en commun réglementés par la province se sont engagés à annoncer tous les arrêts d’ici la fin du deuxième trimestre 2008. Ces organisations sont réparties aux quatre coins de la province, et leur taille varie, certaines sont petites, d’autres très importantes : leurs efforts marquent un progrès considérable dans l’accessibilité des transports en commun. Les personnes ayant une déficience visuelle et les autres usagers des transports en commun constateront très vite une grande amélioration dans ces services si essentiels à la vie de tous les jours.

La façon dont les organisations ont choisi d’annoncer les arrêts a fait l’objet de discussions au cours de cette enquête. Globalement, il y a deux façons de procéder :

Annonce des arrêts par le chauffeur :

Le chauffeur ou le conducteur du véhicule annonce les arrêts, souvent à l’aide d’un système de sonorisation qui amplifie la voix et rend le message plus audible. Selon les réponses des fournisseurs de services de transport en commun, la mise en œuvre de ces systèmes se fera en plusieurs étapes : rédaction de politiques; élaboration et offre de programmes de formation aux principes d’accessibilité, politiques et procédures d’annonce (à l’intention des chauffeurs); désignation des arrêts situés au milieu d’un pâté de maisons ou en région rurale; fourniture de cartes ou autres pièces énumérant les arrêts; et, dans certains cas, achat et installation de systèmes de sonorisation.

Parmi les nombreuses organisations qui se sont engagées à annoncer tous les arrêts d’ici le 30 juin 2008, toutes, sauf une, ont déclaré qu’au moins au début, elles confieraient cette tâche à leurs chauffeurs^[10]. Cette méthode, qui offre une solution rapide et bon marché, a été choisie par nombre d’organisations, grandes et petites, pour commencer à annoncer les arrêts sans tarder.

Systèmes automatisés :

Ces systèmes varient en complexité et en coût. Comme ils permettent de diffuser des messages sonore et visuels, ils offrent une plus grande accessibilité que les annonces faites par le chauffeur puisqu’ils s’adressent aussi bien aux personnes ayant une déficience auditive que visuelle, et aux autres usagers des transports en commun. Certains fournisseurs disent avoir choisi cette option parce qu’elle améliore l’accessibilité et qu’elle est commode pour les chauffeurs, d’autres font valoir des problèmes de sécurité (cet argument n’a pas été retenu dans l’affaire Lepofsky, où on a jugé que ces problèmes ne constituaient pas un préjudice injustifié). D’autres encore indiquent aussi que ces systèmes reviennent très cher, et qu’il leur faudra peut-être plusieurs mois, voire plusieurs années, pour les acheter, les développer et les installer, compte tenu de leurs prix, disponibilité et complexité.

De nombreuses organisations ont choisi de se contenter d’installer des systèmes électroniques à long terme, ou ont simplement réitéré leur engagement de se conformer à la norme pour les transports en commun qui sera éventuellement adoptée dans la LAPHO, sans offrir de solution temporaire pour pallier les besoins immédiats. Ces réponses ne traitent pas adéquatement des obstacles et recours mentionnés dans la décision Lepofsky, en ce qui a trait aux personnes ayant une déficience visuelle.

On notera que la position de la Commission, telle qu’elle figure dans la Politique et directives concernant le handicap et l'obligation d'accommodement (la « Politique »), est que les organisations devraient rapidement cerner et supprimer les obstacles à l’inclusion. En outre, la Politique prévoit aussi que les fournisseurs de services ont l’obligation :

• d’offrir des solutions en temps opportun pour répondre aux demandes d’adaptation;
• de proposer des solutions temporaires lorsqu’une adaptation plus générale ou plus appropriée ne pourra être mise en place avant un certain temps;

• d’apporter l’adaptation tant que cela ne cause pas de préjudice injustifié. Ceci exclut les inconvénients professionnels, le moral des employés et les préférences des tiers, et nécessite une analyse approfondie des éventuels coûts ou problèmes de santé et sécurité^[11].

Quelques fournisseurs estiment que leurs pratiques actuelles en matière d’accommodement des personnes ayant une déficience visuelle (systèmes de transport en commun spécialisés distincts, ou annonce des arrêts sur demande) sont suffisantes. La décision Lepofsky a déjà établi que les annonces « sur demande » ne sont ni fiables, ni suffisantes. Ces réponses ne prennent pas non plus en compte les principes d’intégration, de design inclusif et de dignité inhérents aux droits de la personne^[12].

La question de la dignité se pose lorsque les personnes ayant une déficience visuelle doivent demander et dépendre de l’aide de tiers chaque fois qu’elles utilisent les transports en commun, ce que n’ont pas à faire les autres usagers. Il faut aussi compter avec les retombées pratiques de l’erreur humaine, lorsque les annonces ne sont pas systématiques, certains chauffeurs oublient parfois d’annoncer l’arrêt demandé. Ces problèmes peuvent tous être réglés par le design inclusif, c’est-à-dire en annonçant systématiquement et de façon audible tous les arrêts.

Plusieurs fournisseurs de services de transport en commun qui préparent déjà l’installation à long terme de systèmes automatisés d’annonces sonores et visuelles, ou terminent une étape dans l’installation de ces systèmes, indiquent qu’ils feront aussi annoncer les arrêts par leurs chauffeurs. La Commission est heureuse que ces organisations aient décidé d’inclure le concept de l’adaptation temporaire dans leur planification.

Comme le notent nombre de fournisseurs, certaines des mesures prises pour faire annoncer les arrêts par le chauffeur, comme la désignation des arrêts, faciliteront la transition éventuelle aux systèmes automatisés. D’autres rappellent que ce type d’annonces reste une solution de secours importante en cas de défaillance des systèmes automatisés. Les organisations qui ont fourni à leurs chauffeurs les outils et la formation nécessaires seront en mesure d’annoncer les arrêts sans interruption, même si la mise en œuvre des systèmes automatisés est retardée, ou si les systèmes tombent en panne ou sont défectueux.

^[7] Coach Canada, une organisation réglementée par le gouvernement fédéral, n’a pas répondu à l’enquête de la Commission. Deux autres fournisseurs de services de transport en commun réglementés par le gouvernement fédéral, Windsor et Ottawa (OC Transpo), ont cependant répondu. Voir les annexes pour de plus amples détails.
^[8] De nombreux services de transport en commun ont fourni des renseignements détaillés sur leurs programmes et plans pour améliorer l’accès pour les usagers handicapés, tels que formation du personnel, transport gratuit pour les personnes ayant une déficience visuelle, amélioration de l’accessibilité aux arrêts d’autobus et adaptations des véhicules du parc, entre autres.
^[9] On trouvera à l’Annexe A, le sommaire des réponses, et à l’Annexe B, les réponses détaillées des municipalités ou organisations, classées par ordre alphabétique.
^[10] Guelph indique que son système automatisé sera en place au printemps 2008. Voir les annexes pour de plus amples détails.
^[11] Voir la section 4 de la Politique.
^[12] Vor la section 3.1 de la Politique.

Depuis le début de cette enquête, la Commission a reçu une foule de commentaires lui rappelant que l’annonce des arrêts est pratique courante dans de nombreux pays, qu’elle permet de mieux servir certains membres de la collectivité, comme les personnes ayant une déficience visuelle ou cognitive, les personnes qui ont du mal à lire les plaques de rue, les touristes et autres personnes qui se rendent dans des endroits inconnus, et les passagers qui sont distraits ou qui ne peuvent voir ce qui se passe à l’extérieur à cause du mauvais temps ou parce que le véhicule est bondé de voyageurs. Plusieurs organisations de services de transport en commun, chauffeurs et usagers, qu’ils soient handicapés ou non, estiment qu’annoncer tous les arrêts est affaire de bons sens.

La Commission souhaite remercier l’OPTA et tous les fournisseurs de services qui ont répondu à son enquête. La plupart des organisations de transports en commun de la province ont bien accueilli l’information que nous leur avons fournie et accepté de prendre des mesures comme nous le leur demandions. Cette volonté d’améliorer rapidement l’accessibilité en annonçant tous les arrêts, même lorsqu’aucune plainte n’a été déposée, est un bel exemple d’approche proactive en faveur de l’inclusion et de l’élimination des obstacles.

La Commission continue d’encourager les fournisseurs de services de transport en commun qui n’ont pas encore commencé à annoncer tous les arrêts à le faire avant le 30 juin 2008. Le secteur des transports en commun est au courant de ce problème depuis des mois et, comme nombre d’autres fournisseurs l’ont démontré, la pratique de faire annoncer les arrêts par le chauffeur peut être mise en place rapidement, même dans les organisations de grande taille. Ceux qui mettent du temps à agir s’exposent à des plaintes pour violation des droits de la personne. L’idéal serait que les organisations utilisent leurs ressources pour faire annoncer immédiatement les arrêts, plutôt que de justifier les retards et de maintenir les obstacles à l’accessibilité.

De nombreux Ontariens et Ontariennes, particulièrement ceux qu’une déficience visuelle empêche de conduire, dépendent des transports en commun pour participer pleinement et équitablement à la société : pour aller au travail et à leurs rendez-vous, faire leurs courses, rendre visite à leurs amis et famille, et prendre part à des activités sociales. L’annonce de tous les arrêts est une façon d’offrir un accès plus fiable aux personnes handicapées, dans le respect de leur dignité, et de s’assurer qu’elles et tous les autres usagers des transports en commun bénéficient du même niveau de service convivial dans toute la province.

Par date, niveau et type de conformité

(selon les renseignements reçus à la fin mars 2008)

• 41 municipalités/organisations ont été contactées;
• 40 ont répondu (à l’exception de Coach Canada, qui est réglementée par le gouvernement fédéral);
• 38 municipalités/organisations relèvent de la compétence provinciale (à l’exception de Coach Canada, d’Ottawa (OC Transpo) et de Windsor).

Type de conformité
Tous les fournisseurs de services de transport en commun qui disent se conformer à la demande d’annoncer tous les arrêts se sont engagés à le faire en confiant cette tâche à leurs chauffeurs, sauf indication contraire :
* = annonce par le chauffeur de tous les arrêts comme adaptation temporaire, en attendant la mise en place progressive de systèmes automatisés dans le moyen à long terme;
** = système automatisé uniquement.

Déjà en conformité ou le seront d’ici la fin du 1er trimestre 2008 : 5
Brampton*, Durham, Owen Sound, Sault St Marie et Toronto*.

Commenceront à annoncer tous les arrêts au cours du 2e trimestre 2008 : 22

Ont fourni des renseignements inexacts ou ambigus, mais seront probablement en conformité d’ici la fin juin :
Chatham-Kent* – a informé son fournisseur de services de la nécessité d’annoncer les arrêts.
Hamilton* – « au plus tôt » au printemps 2008.

Commenceront à annoncer tous les arrêts au cours du 3e trimestre 2008 : 4
London,** Kingston,** Peterborough,* Sarnia**

Commenceront à annoncer tous les arrêts après le 3e trimestre 2008 : 5
Grand River** (2010)
St. Catharines** (trois ans avant l’entrée en vigueur de la norme pour les transports en commun énoncée dans la LAPHO)
Windsor** – (2013) – réglementée par le gouvernement fédéral

Se sont uniquement engagées à faire les annonces lorsque la norme sera devenue obligatoire en vertu de la LAPHO : 2
Brockville, Cornwall

Pas d’engagement clair envers la conformité : 4
Niagara : plusieurs mois de consultation avec les intervenants.
Sudbury: le nouveau système en place à l’automne 2008 [leur] « permettra d’envisager » d’offrir des annonces sonores et visuelles.
Welland : étudie la possibilité de faire annoncer les arrêts par le chauffeur et d’installer des systèmes automatisés à long terme, consultation, recherche de fonds.
Ottawa : réglementée par le gouvernement fédéral, s’est engagée à annoncer les principaux arrêts et carrefours uniquement : les annonces seront faites par le chauffeur jusqu’à la mise en place d’un système automatisé d’ici la fin 2008.