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C. Le processus de traitement des plaintes

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Le présent rapport a jusqu’ici surtout traité de questions assez générales touchant le système ontarien de protection des droits de la personne. Les paragraphes qui suivent portent sur le traitement des plaintes individuelles, qui préoccupe bon nombre de personnes ayant participé à la consultation. Le traitement des plaintes représente la fonction la plus visible de n’importe quel système de protection des droits de la personne, et tant la Commission que le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario y consacrent l’essentiel de leurs ressources.

Bien que le système de protection des droits de la personne englobe quantité d’autres fonctions, telles que la recherche, les enquêtes publiques, l’éducation et l’élaboration de politiques, celles‑ci n’ont pas été spécifiquement abordées dans la discussion, sauf en ce sens que les participantes et les participants à la consultation se sont accordés à dire qu’une éventuelle réforme du système devrait viser à donner plus d’importance à ces types d’activités.

Beaucoup de participantes et de participants ont estimé que le processus de traitement des plaintes n’est pas assez efficace et que les problèmes qui découlent de cet état de fait entravent le bon fonctionnement du système dans son entier. Les critiques formulées à l’égard du système actuel de règlement des plaintes sont entre autres les suivantes :

  • le système est trop lent pour être vraiment valable;
  • il est vulnérable aux abus tant de la part des parties plaignantes que des parties mises en cause (intimées), notamment par le refus de coopérer au processus et de divulguer en temps utile des renseignements pertinents, ou encore par le recours abusif à des tactiques procédurales pour faire durer le processus et vaincre la partie opposée à l’usure;
  • les parties n’ont pas suffisamment accès aux décisionnaires;
  • le processus est trop litigieux;
  • le processus est beaucoup trop complexe et de ce fait inaccessible à beaucoup de gens;
  • le système est parfois mal administré et il lui arrive de ne pas offrir un bon service à la clientèle.

Certaines personnes ont fait remarquer qu’à moins d’améliorer le fonctionnement du processus de traitement des plaintes, on ne pouvait pas s’attendre à ce que le système réussisse à s’attaquer aux problèmes systémiques, ni à créer ou à entretenir une culture des droits de la personne.

Cet aspect des choses est controversé, car il met en jeu bien des principes et soulève bien des problèmes variés et contradictoires. Qui plus est, l’opinion d’une personne est vraisemblablement teintée par son rôle au sein du système : une avocate ou un avocat qui a l’habitude de défendre des parties mises en cause dans une plainte pour atteinte aux droits de la personne ne percevra sans doute pas les problèmes de la même façon et ne risque guère de proposer les mêmes solutions que ses collègues qui représentent des parties plaignantes, par exemple. Les idées avancées quant à la façon d’améliorer le mécanisme de traitement des plaintes sont nombreuses : la plupart des participantes et participants étaient par exemple d’accord sur la nécessité de simplifier le système, mais leurs avis divergent davantage quant à la manière de parvenir à cette simplification.

Les questions touchant le processus de règlement des plaintes sont complexes. Aux fins de la consultation, elles avaient été réparties en plusieurs catégories, à savoir : le traitement des plaintes en temps utile, la simplicité et l’équité, la souplesse, la possibilité pour les parties de se faire entendre, les processus administratifs et les processus d’arbitrage, et enfin, le triage des plaintes. Ces questions sont toutefois toutes étroitement liées : il serait par exemple impossible d’arriver à un règlement plus rapide des plaintes sans simplification et rationalisation du système. Par ailleurs, plusieurs participantes et participants ont reconnu que la prise en considération de toutes ces questions nécessitait des compromis : quelques personnes ont par exemple dit qu’elles pourraient accepter un système simplifié avec moins de garanties procédurales, si cela signifiait que les décisionnaires pourraient entendre un plus grand nombre de plaintes.

Deux principes se sont dégagés de la consultation comme devant toujours être pris en considération au moment d’étudier ces questions, deux principes qui se complètent, mais qui sont parfois contradictoires. Le premier est que le processus de règlement des plaintes devrait surtout et avant tout être axé sur les personnes amenées à l’utiliser; sa conception devrait donc tenir compte du vécu de ces personnes et de la façon dont elles perçoivent le processus :

Je pense vraiment que quelle que soit la décision rendue ou sa genèse, la partie plaignante et la partie mise en cause doivent constituer son point de départ … Il faut commencer par se faire une idée des personnes visées par le Code, à savoir l’ensemble de la population de l’Ontario et n’importe qui en son sein qui risque d’être victime d’une quelconque forme de discrimination ou de harcèlement.
Organisme gouvernemental

Quelques personnes ont aussi mis l’accent sur un second principe, à savoir que même si le processus de règlement des plaintes a pour but de trouver une solution aux différends individuels, là n’est pas sa seule finalité, au contraire : le règlement des plaintes met aussi en jeu l’intérêt public.

Enfin, plusieurs participantes et participants ont mis en garde contre une trop grande focalisation sur « l’efficience » du système, au détriment de son efficacité :

Il y a certainement toujours mille moyens d’améliorer l’efficience d’une bureaucratie quelle qu’elle soit, et la Commission ne fait pas exception à cette règle, mais nous aimerions mettre en garde de ne pas se laisser obnubiler par la recherche d’économies, surtout au sein d’un organisme supposément voué à la protection des droits de la personne. Une plus grande efficience ne constitue, en soi, une solution à aucun des problèmes qui confrontent la Commission actuellement. Par contre, la recherche d’économies risque de rendre la Commission encore moins accessible aux personnes qu’elle est censée protéger et encore moins sensible à leurs besoins.
Clinique d’aide juridique

1. Le règlement des plaintes en temps utile

La capacité d’un système de protection des droits de la personne à régler les plaintes pour atteinte aux droits de la personne de façon valable et en temps utile constitue un facteur clef à prendre en considération lors de l’évaluation non seulement de son efficience opérationnelle, mais de son accessibilité et, en fin de compte, de son efficacité réelle. Comme beaucoup de participantes et de participants l’ont fait remarquer, les décisions rendues pour trancher des plaintes des années après les incidents sur lesquels celles‑ci sont basées n’ont plus guère de valeur pour les parties concernées.

Lorsqu’un règlement intervient si longtemps après les événements auxquels il se rapporte, il n’a souvent plus grande importance aux yeux des parties concernées … Justice différée est justice refusée, comme on dit : en tardant trop à régler une plainte, le système ne protège pas les droits de la personne fondamentaux de nos clients en temps utile, donc ne les protège pas adéquatement. La lenteur du traitement d’une plainte est non seulement frustrante pour les personnes qui ont déposé une plainte, mais aussi pour celles qui, sachant qu’elles risquent de devoir attendre des années avant d’obtenir un règlement, abandonnent d’avance l’idée même d’en déposer une. Lorsqu’une partie plaignante sait les retards qui peuvent se produire au niveau du traitement d’une plainte, elle risque aussi d’accepter une offre de règlement moins que satisfaisante au stade de la médiation.
Clinique d’aide juridique

La Commission a par ailleurs entendu dire que ces préoccupations sont particulièrement vives chez les personnes les plus vulnérables, qui n’ont pas les moyens d’attendre une éternité pour qu’une décision soit rendue. La perte d’un logement ou d’un emploi, par exemple, peut avoir un effet immédiat et dévastateur sur les personnes qui n’ont qu’un minimum de ressources financières, sociales ou psychologiques et qui ont déjà bien assez de difficultés juste pour survivre au jour le jour.

Pour les personnes démunies et celles qui viennent d’arriver au pays, c’est le comble de devoir leur dire, déposez une plainte et dans trois ans… Je vous parle de mes clients, là, et je peux vous dire que ces gens ne peuvent pas attendre l’issue d’un processus juridique qui prend tant de temps.
Clinique d’aide juridique

Par ailleurs, dans certains cas, le règlement rapide d’une plainte peut aider les parties à préserver ou à rétablir une relation importante, par exemple avec un employeur.

Lorsqu’une plainte porte sur une question de harcèlement sur un lieu de travail ou d’adaptation d’un lieu de travail aux besoins d’une personne handicapée, il est de la plus haute importance de voir si la relation de la partie plaignante avec son employeur, et donc son emploi, peuvent être sauvés. Or, la nature du processus joue un rôle crucial à cet égard : plus rapidement la Commission peut intervenir, et plus il y a de chances de pouvoir régler le différend à l’amiable, dans un délai raisonnable, et donc de sauver la relation existante.
Avocat d’une partie mise en cause

Une personne parmi les participantes et participants a toutefois donné un son de cloche différent, disant qu’un processus accéléré de traitement des plaintes n’est pas en lui‑même la panacée d’un système de protection des droits de la personne, et que la quête de rapidité ne devrait pas se faire au détriment du but ultime visé.

De nombreux intervenants ont déploré la lenteur du système actuel destiné à assurer l’application des dispositions du Code. L’âge moyen des plaintes en cours de traitement à la Commission est de 12,1 mois. Les plaintes pour lesquelles aucun règlement ne peut être négocié, qui donnent lieu à une enquête en bonne et due forme et qui font l’objet d’une décision en vertu de l’article 36 du Code restent dans le système encore bien plus longtemps : leur âge moyen au moment où une décision en vertu de l’article 36 est rendue est à l’heure actuelle de 28,8 mois. Environ 20 pour 100 des plaintes ce rendent jusqu’à ce stade. L’audition d’une plainte par le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario ajoute à cela un délai additionnel, qui peut aller de quelques mois à plusieurs années, selon la complexité de l’affaire en cause. La décision à l’issue d’une audience se fait parfois longuement attendre. Bref, tout le monde s’entend à dire que, même dans le meilleur des cas, le processus est tout simplement trop lent.

Un processus selon lequel douze mois représente la durée normale de traitement d’une plainte est inacceptable. Honnêtement, même si toutes les plaintes étaient réglées conformément à cette norme, ce serait trop lent. Ce délai est trop long. Nulle part ailleurs il ne serait considéré normal et acceptable.
Spécialiste

Les explications fournies quant à cette lenteur sont nombreuses, y compris l’insuffisance des ressources consacrées au processus, le fait que celui‑ci comporte trop d’étapes, une mauvaise administration, l’incapacité de la Commission d’obliger les parties à collaborer au processus, ou encore un excès de procédures à tous les niveaux.

La plupart des personnes ayant participé à la consultation sont d’accord sur la nécessité de simplifier le processus de mise en application du Code à l’échelle du système, tant au niveau de la Commission que du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario. Les idées avancées à cet égard vont de modifications mineures, notamment donner aux parties plaignantes la possibilité de signifier elles‑mêmes leurs plaintes aux parties mises en cause et consolider les processus de règlement qui se déroulent présentement à divers endroits au sein du système, à une réforme massive des pouvoirs de la Commission et de son rôle, de même que du rôle du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario. Ces idées sont examinées plus en détail dans les sections qui suivent.

Par ailleurs, les observations ont souvent porté sur la nécessité de mettre l’accent sur un règlement rapide des affaires les plus simples, et ce aux tous premiers stades du traitement d’une plainte. Certaines personnes ont fait mention des initiatives prises dans ce sens par certaines commissions des droits de la personne et que la Commission a déjà entreprises (et continue dans une certaine mesure d’entreprendre), à savoir que leur personnel intervient pour tenter d’amener un règlement entre les parties lorsque la nature des questions de droits de la personne mises en jeu dans leur différend semble se prêter à un règlement dès le dépôt d’une plainte, et parfois même avant.

À mon avis, ce serait formidable s’il y avait un groupe de gens qui, dès qu’une plainte a été soumise à des vérifications préliminaires et accueillie, assumaient non pas tant le rôle de médiatrices ou de médiateurs, mais se faisaient les champions du règlement le plus rapide possible de la plainte.
Spécialiste

La même personne a laissé entendre qu’il s’agirait d’apporter des modifications structurelles au système pour permettre des règlements à l’amiable rapides, à la première occasion, et sans grandes formalités.

Ce n’est rien moins que folie que de s’attendre à ce que le traitement d’une plainte en bonne et due forme, suivant le processus actuel, puisse apporter une solution aux questions les plus urgentes … il ne le peut pas, il n’en a pas les moyens, vu la structure actuelle du système, c’est impossible. Par contre, il serait possible de lui fournir les ressources requises pour régler ces questions convenablement : ce qu’il faut pour cela, c’est investir le temps et l’argent nécessaires, et essentiellement, créer une nouvelle fonction structurelle qui ne fait pas à ce jour partie du mandat de la Commission.

Certaines personnes ont aussi suggéré un assouplissement du système, qui permette un traitement accéléré des plaintes les plus simples. Cette suggestion est examinée plus en détail à la section traitant de « La souplesse ».

Thèmes clefs

Les délais associés aux différentes étapes du système actuel destiné à assurer la mise en application des dispositions du Code représentent une préoccupation clef pour les intervenants, vu leurs retombées sur l’accessibilité, l’efficience et l’efficacité du système. Les participantes et les participants à la consultation ont recommandé d’étudier la possibilité d’accélérer le traitement des plaintes, grâce à la simplification et à la rationalisation du processus, à un surcroît de souplesse et à des interventions immédiates.

2. La simplicité et l’équité

Tel qu’indiqué dans la section traitant de l’accessibilité, bon nombre de personnes estiment que le système actuel est trop complexe, tant au niveau de la Commission que du Tribunal des droits de la personne de l’Ontario. Ces personnes font remarquer que la simplification du processus de règlement des plaintes devrait se traduire par une accélération des règlements, ce qui aurait de gros avantages pour toutes les personnes touchées par une plainte pour atteinte aux droits de la personne.

Personne ne gagne à déclencher le processus de traitement d’une plainte en bonne et due forme. Les deux parties sont en litige. La meilleure façon de sauver les morceaux, c’est de régler le différend au plus vite …
Avocat d’une partie mise en cause

La simplicité du processus de traitement des plaintes joue aussi sur l’accessibilité du système, surtout si l’on considère qu’une large proportion des personnes susceptibles de déposer une plainte pour atteinte aux droits de la personne font partie des membres les plus vulnérables de notre société. Un processus par trop complexe aurait pour effet d’exclure les personnes démunies ou nouvellement installées au Canada, les personnes qui ne savent pas bien lire ou écrire, qui ont un handicap ou qui sont marginalisées pour d’autres raisons :

Pour les personnes qui ont des troubles d’apprentissage ou qui vivent en marge de la société, les procédures les plus simples possible sont toujours préférables à un système trop lourd en procédures, au sein duquel elles auraient du mal à naviguer.
Organisme communautaire

Des compromis s’avèrent parfois nécessaires entre la simplicité du processus et l’équité procédurale, mais ce n’est pas toujours le cas. Comme l’ont fait remarquer certaines personnes, il se peut aussi qu’une plus grande simplicité se traduise par une plus grande équité. Bon nombre de participantes et de participants ont par exemple rappelé que les parties mises en cause dans une plainte, autrement dit les intimés, soumettent parfois des requêtes de nature procédurale à la Commission comme au Tribunal des droits de la personne de l’Ontario pour ralentir le processus et décourager les parties plaignantes, et que l’élimination de ce type de recours procédural serait sans doute dans l’intérêt des parties plaignantes et du processus de règlement des plaintes en général.

Il arrive certainement qu’un avocat adopte la stratégie de pousser le litige le plus loin possible, dans l’espoir que l’autre partie se décourage et abandonne sa plainte … mais je ne pense pas que le droit à une audition juste et équitable en souffre, dans la mesure où seules les preuves pertinentes sont admissibles.
Tribunal des droits de la personne de l’Ontario

Une personne a exprimé l’avis qu’il faudrait tenir compte de l’inégalité des pouvoirs entre les parties au moment d’établir ce qui est équitable : si le processus semble équitable envers la partie la plus vulnérable, il est probablement d’une équité suffisante.

Quelqu’un d’autre a toutefois mis en garde contre une simplification excessive :

Il est certainement possible de pousser la simplification trop loin et, ce faisant, de sacrifier l’équité.
Clinique d’aide juridique

Une partie des personnes ayant participé à la consultation ont estimé que le problème essentiel n’avait rien à voir avec la simplicité du processus, mais avec l’absence à tous les niveaux de mécanismes de poids et de contrepoids. Selon elles, les mécanismes qui permettent à l’heure actuelle de présenter une requête en révision d’une décision touchant les droits de la personne ou de porter une telle décision en appel sont insuffisants. Elles estiment aussi que les tribunaux manifestent par trop de déférence envers les décisions de la Commission, d’où l’insuffisance des possibilités de réexamen et de révision de ces décisions.

Au fond, le processus de réexamen ne fonctionne pas bien et la révision judiciaire n’existe essentiellement que pour la forme, vu la grande liberté dont dispose la Commission de rejeter une plainte à sa guise.
Clinique d’aide juridique

Les personnes qui partagent cet avis attachent le plus d’importance, non pas à une plus grande simplification du processus, mais à une représentation par avocat adéquate et abordable pour l’ensemble des parties plaignantes. Elles estiment qu’une audience orale, avec une garantie de représentation adéquate, permettrait de surmonter bien des obstacles en matière d’accessibilité.

Pour les personnes qui n’ont pas une bonne maîtrise de l’anglais ou du français écrit, ou qui ne savent pas lire ou écrire, toute audience écrite est manifestement problématique. Une audience écrite peut paraître toute simple, mais elle est loin de l’être pour quelqu’un qui ne possède pas les compétences linguistiques requises. Le processus oral est donc préférable pour ce qui est de rendre le système plus accessible au plus grand nombre.
Clinique d’aide juridique

Ce point est repris plus en détail dans la section traitant des processus de prise de décision administratifs et quasi‑judiciaires.

Quoi qu’il en soit, la majorité des participantes et des participants étaient d’avis que la simplification du processus présenterait des avantages, ne serait‑ce que dans certains cas. Cette simplification est examinée plus avant dans la section traitant de la souplesse du système.

Les observations recueillies renferment aussi plusieurs mises en garde à propos d’une éventuelle tentative de simplification radicale du processus de traitement des plaintes pour atteinte aux droits de la personne. Étant donné les stigmates rattachés à toute décision à l’effet qu’elles ont enfreint les dispositions du Code, les parties mises en cause font en général tout leur possible pour obtenir un règlement basé sur l’application de règles de procédure, plutôt que sur les mérites de l’une ou l’autre cause :

Quand j’enseignais le droit public, j’ai eu beau répéter « l’objet des dispositions législatives visant la protection des droits de la personne n’est pas punitif, mais réparateur », personne au monde semble‑t‑il ne voulait le croire. Rien ne semble davantage entacher la réputation d’une personne qu’une décision selon laquelle elle a agi de façon discriminatoire. Être reconnu coupable de discrimination fait de vous quelqu’un d’ignoble. Donc, vu qu’elles trouvent l’idée d’être stigmatisées de la sorte insupportable, les parties mises en cause déploient les grands moyens jusqu’au bout pour éviter que cela ne se produise.
Clinique d’aide juridique

Le recours par les parties mises en cause aux requêtes et aux objections d’ordre procédural est aussi perçu par certains comme le moyen le plus efficace pour elles de répondre à certaines plaintes.

La seule façon dont les avocats de la défense peuvent éviter les audiences de 50 ou 60 jours est de présenter des requêtes d’ordre procédural, parce qu’ils ne veulent pas avoir à accepter de règlement relatif à une plainte qui manque à leurs yeux de bien‑fondé.
Avocat de parties plaignantes et de parties mises en cause

Quelqu’un a fait remarquer que ce n’est en fin de compte pas aux organismes administratifs qu’il appartient d’établir un juste équilibre entre l’équité et la simplicité, mais aux tribunaux judiciaires.

Ce n’est pas à nous d’en décider [l’équilibre entre l’équité et la simplicité]; ce sont les tribunaux qui en décident par principe de common law. Je gagerais que le système serait plus efficace s’il n’y avait pas moyen de présenter des objections d’ordre procédural à tout bout de champ, avec ce qui s’ensuit de retards, d’obligation de divulgation, d’accès aux témoins, de droit de produire des preuves d’expert. Moins il y aura de recours, et moins le souci d’équité procédurale ralentira le processus … Nous ne pouvons rien changer à ce que les tribunaux judiciaires jugeront bon de décider en matière d’équité procédurale. La meilleure solution, c’est de négocier une clause prenant acte de connaissances spécialisées qui puisse susciter une plus grande déférence.
Universitaire

Thèmes clefs

De nombreuses personnes parmi les participantes et participants ont déclaré que le processus actuel était trop complexe, procédural et légaliste, ajoutant qu’un système simplifié serait plus accessible, qu’il mènerait à des décisions en temps plus opportun, et qu’il pourrait être tout aussi équitable, surtout en rapport avec les cas en eux‑mêmes les plus simples. Certaines ont toutefois exprimé des doutes quant à la possibilité de mise en place d’un tel système de protection des droits de la personne. D’autres personnes par contre estiment que le problème fondamental n’a rien à voir avec la simplicité, mais avec l’absence de mécanismes de poids et de contrepoids pour compenser les pouvoirs des décisionnaires, de même qu’avec une garantie de représentation par avocat adéquate pour les parties plaignantes.

3. La souplesse

a) La catégorisation des plaintes

Plusieurs participantes et participants ont fait remarquer que le processus de traitement des plaintes pour atteinte aux droits de la personne s’applique à toutes sortes de plaintes, plus ou moins complexes, aux enjeux plus ou moins importants, certaines ne touchant que les intérêts des parties, d’autres ayant des ramifications systémiques, les unes pouvant être décidées sur des questions de crédibilité et d’autres nécessitant une enquête minutieuse.

Une explication souvent donnée pour certaines des difficultés auxquelles se heurte le système actuel est que toutes les plaintes sont traitées de la même façon. En général, un règlement à l’amiable entre les parties est tenté en premier, et en cas d’échec, une enquête est menée sur la plainte, une analyse de cas est préparée et une décision rendue en vertu de l’article 36; ensuite, si la preuve le justifie, la plainte fait l’objet d’une audience devant le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario. Quelques personnes considèrent que ce processus est trop compliqué et que toutes ces étapes ne sont pas toujours nécessaires ni même indiquées.

Une partie du problème vient du fait que toutes les plaintes sont traitées de la même façon, ce qui fait que bien trop de ressources sont consacrées aux plus simples plaintes comme il en revient souvent. On finit par se noyer dans des détails et ne plus avoir les moyens de s’occuper des questions systémiques.
Avocat de parties plaignantes et de parties mises en cause

Selon ces mêmes personnes, certaines plaintes, guère compliquées, ne mettant en jeu que les intérêts de la partie plaignante et non des questions systémiques, pourraient être réglées moyennant un processus bien plus simple que le processus actuel. Pour reprendre la position de l’une d’elles, « aux grands maux, les grands remèdes », mais inversement, inutile de gaspiller des ressources pour des affaires banales, qui devraient pouvoir se régler en respectant l’obligation d’équité, sans mesures de sauvegarde trop poussées.

Le compromis qu’il peut y avoir lieu de faire [entre l’équité et la simplicité du processus] dans un cas donné dépend de la complexité de l’affaire et de divers autres facteurs. Il me semble que l’une des difficultés qui se pose au moment d’essayer d’établir un système vient de cette notion que le traitement de toutes les plaintes devrait être identique… Peut-être que l’on pourrait essayer de voir s’il n’y aurait pas moyen de répartir les plaintes en différentes catégories, de sorte que leur traitement soit adapté à leur nature et à leur complexité.
Organisme gouvernemental

D’après quelques-unes des observations recueillies, l’un des avantages de ce type de catégorisation serait qu’elle permettrait de consacrer plus de ressources aux plaintes dont les ramifications sont les plus importantes.

L’idéal serait de pouvoir séparer les plaintes mineures, celles qui ne justifient pas une bataille sans fin, qu’il est possible de régler par voie de médiation ou de simple arbitrage … et d’accélérer leur traitement et leur règlement, de sorte à libérer une équipe d’enquêteuses et d’enquêteurs aux connaissances spécialisées pour qu’elle puisse collaborer avec le personnel qui travaille à l’élaboration des politiques … comme ça s’est fait ces deux dernières années pour les plaintes déposées par les parents des enfants autistes.
Spécialiste

Les participantes et participants ont proposé divers critères qui pourraient servir à la catégorisation des plaintes, basés entre autres sur la nature des questions en litige :

[pour ce qui est des critères à utiliser pour décider du genre de processus applicable] cela varie vraiment suivant la nature des enjeux, et pour moi, c’est cela qui compte le plus, quelles sont les questions en litige, les questions pertinentes soulevées par la plainte.
Tribunal des droits de la personne de l’Ontario

Bien des personnes s’accordent à dire que les affaires basées sur les dires de l’un et de l’autre, qui se décident sur des questions de crédibilité, pourraient très bien être traitées en application d’un processus simplifié. Autrement dit, les principaux facteurs pris en compte au moment d’acheminer une plainte vers un traitement ou un autre seraient la nature de la plainte et l’ampleur de l’enquête requise, le cas échéant :

Tout un tas de plaintes dont la Commission est saisie sont des affaires basées sur les dires des parties, des affaires simples sur le plan des faits en cause, des affaires qui reposent sur une question de crédibilité et qui ne sont pas très compliquées, pour lesquelles il suffit de donner aux gens un ou deux jours pour raconter leur petite histoire, et à la fin, l’arbitre rend sa décision en disant, « vous, je vous crois et vous, je ne vous crois pas »… Je me demande si l’on ne pourrait pas instaurer un modèle d’accès direct pour les affaires qu’il serait possible de régler de façon beaucoup plus sommaire, et de mettre de côté les affaires qui appellent une enquête, en attendant que quelqu’un puisse mener cette enquête.
Avocat d’une partie plaignante

Des voix se sont aussi levées pour rappeler qu’il faudrait sans doute commencer par voir si une plainte a un effet sur des relations courantes qu’il y aurait lieu, et qu’il serait possible, de sauver :

L’un des facteurs critiques est l’existence et l’importance du maintien d’une relation entre les parties … La nature du processus peut avoir un effet déterminant sur la préservation ou non de cette relation. Lorsqu’une plainte avance jusqu’au stade où elle fait l’objet d’une audience par le Tribunal, il finit au bout du compte par y avoir un gagnant et un perdant, voire parfois deux perdants, parce qu’il n’y a plus moyen à ce stade de trouver de solution qui ne fasse que des gagnants.
Avocat d’une partie mise en cause

Quantité de suggestions ont été faites quant à l’allure que pourrait prendre un processus simplifié. Tel qu’évoqué un peu plus loin, certaines personnes estiment que différentes étapes du processus actuel, telles que la conduite d’enquêtes, pourraient être éliminées dans certains cas. Quelques‑unes ont proposé de combiner la réduction du nombre d’étapes du processus et une simplification des mécanisme d’audition des plaintes, tel qu’examiné de plus près dans la section traitant des processus de prise de décision administratifs et quasi‑judiciaires.

Certains membres du personnel de la Commission ont fait remarquer qu’il risque d’être difficile de faire une distinction claire et nette entre les plaintes ne portant que sur des intérêts personnels et celles qui mettent en jeu des questions systémiques. L’un d’entre eux en pense ce qui suit :

Si on essaie de faire une distinction sur le plan de la représentation des parties plaignantes, la suggestion ayant été faite que la Commission ferait mieux de se consacrer davantage aux plaintes pour discrimination systémique qu’aux plaintes individuelles … il serait en réalité très difficile de séparer les deux, puisqu’en général, une personne se présente avec une plainte qui semble ne la concerner qu’elle seule, mais c’est l’enquête qui met en lumière ses ramifications systémiques.

Cette question est étroitement liée à la discussion antérieure dans la section traitant de la prise de mesures à l’égard des problèmes systémiques.

Parallèlement, plusieurs personnes ont évoqué l’exigence législative actuelle, selon laquelle la Commission doit obligatoirement tenter d’amener les parties à un règlement, faisant remarquer que les règlements qui ne prévoient que des mesures de redressement en faveur de la partie plaignante risquent de ne pas suffire pour protéger l’intérêt public.

b) Les enquêtes et la divulgation

Une partie de la discussion sur une éventuelle catégorisation des plaintes met en doute le mérite d’enquêter sur les plaintes pour atteinte aux droits de la personne et soulève la question de savoir où et comment d’éventuelles enquêtes devraient avoir lieu. Aucun consensus ne s’est formé sur ces points.

Tout d’abord, personne ne semble contester la nécessité de prévoir un processus quelconque, pour une partie des plaintes au moins, obligeant les parties à divulguer des renseignements pertinents et à mettre pour ainsi dire leurs cartes sur table avant le début d’une audience. La divulgation prompte et détaillée des faits relatifs à une plainte peut aider les parties à s’entendre sur un règlement. Comme l’a fait remarquer un avocat qui mène des enquêtes privées :

À force de mener des enquêtes, j’en suis arrivé à la conclusion que lorsque l’on s’assied avec les parties, qui arrivent avec des idées bien arrêtées, et qu’on leur présente un rapport détaillé et qu’elles le lisent, elles finissent, pour peu qu’elles soient raisonnables, par accepter la validité des conclusions tirées de leur situation et elles acceptent une solution qui est dans leur intérêt véritable.

Les tactiques que les parties peuvent utiliser pour retarder ou tenter d’éviter la divulgation de certains renseignements, telles que le refus par certaines parties intimées de déposer une réponse à une plainte, font partie des obstacles reconnus au bon fonctionnement du processus de traitement des plaintes. Les participantes et participants se sont montrés d’accord sur la nécessité de prévoir des processus efficaces pour obliger les parties à une divulgation rapide et complète des faits relatifs à une plainte.

Les personnes qui ont participé à la consultation se demandent s’il est toujours indispensable d’enquêter sur une plainte, si un processus simplifié pourrait être mis en place pour le traitement des plaintes qui ne nécessitent qu’une enquête sommaire, voire pas d’enquête du tout, et s’il n’y aurait pas un meilleur moyen de mener les enquêtes.

Bon nombre de personnes conviennent que certaines plaintes nécessitent une enquête approfondie et efficace, notamment les plaintes pour discrimination systémique, tandis que pour d’autres une enquête sommaire suffit ou peut même être omise.

Bien souvent, mais alors vraiment très souvent, une enquête est superflue. Il suffirait d’aller directement devant le Tribunal, d’appeler sa cliente à témoigner qui dirait qu’elle a subi un harcèlement sexuel, l’avocat de la défense appellerait la partie mise en cause à témoigner à son tour pour dire qu’il n’en est rien, puis ce serait le tour d’autres témoins, puis l’affaire serait tranchée et on passerait à autre chose.
Avocat d’une partie plaignante

Une façon d’accélérer le processus et d’améliorer son rapport coût‑efficacité, sans donc priver les autres plaignantes et plaignants éventuels de l’accès au système en raison d’une pénurie de ressources, ce serait de rendre les enquêtes par la Commission facultatives. Si une partie plaignante a rassemblé tous les éléments nécessaires pour prouver ses allégations ou si sa plainte est relativement simple, elle devrait pouvoir se passer de l’étape de l’enquête. Par contre, lorsqu’une plainte est plus complexe et que le rassemblement des preuves et de la documentation nécessite le déploiement de ressources importantes, la Commission devrait continuer de se charger d’enquêter sur les faits en cause.
Clinique d’aide juridique

Ces arguments viennent rejoindre l’idée d’une approche plus souple des plaintes et de leur catégorisation suivant leur nature.

La question de savoir quel serait le meilleur moyen d’enquêter sur les plaintes reste toutefois controversée. Deux grands modèles semblent se dégager de la discussion. Le premier pourrait être qualifié de « modèle calqué sur les enquêtes administratives », comme celles qui sont usuelles dans le domaine des normes d’emploi ou de la protection de l’environnement, ou encore celles que la Commission mène à l’heure actuelle. Bien que les pouvoirs dont disposent les personnes chargées de ce type d’enquêtes varient, ce modèle suppose en général l’intervention d’une ou de plusieurs personnes neutres qui disposent de moyens divers pour obliger les personnes concernées à divulguer les renseignements pertinents, y compris le pouvoir de contraindre une personne à produire des documents, le pouvoir de perquisition et le pouvoir d’interroger des témoins. Les personnes favorables à un tel modèle dans le contexte des droits de la personne préconisent en général le renforcement des pouvoirs des enquêteuses et des enquêteurs, en vue de renforcer l’efficacité du processus.

L’autre modèle pourrait être qualifié de « modèle calqué sur le contentieux civil », suivant lequel les enquêtes sont menées par des représentantes ou des représentants des parties et appuyées par l’arbitre au moyen de requêtes aux fins de production et de divulgation. Il convient de noter que la majorité des personnes favorables à ce modèle dans le contexte des droits de la personne, mais pas toutes, ne préconisent pas son application universelle : elles conviennent par exemple que face à une plainte complexe portant sur un cas de discrimination systémique, une enquête efficace par une tierce personne parfaitement neutre pourrait toujours s’avérer nécessaire.

Certaines personnes s’opposent à un modèle calqué sur le contentieux civil, soutenant qu’il aurait pour effet de transférer injustement le fardeau de la preuve sur les parties plaignantes.

Le Code des droits de la personne, depuis son adoption, garantit deux choses aux personnes qui portent plainte pour atteinte aux droits de la personne, d’une part, certains droits à l’égalité et, d’autre part, le droit à ce que leurs plaintes … fassent l’objet d’une enquête. Ce second droit n’a pas toujours été respecté en raison à la fois d’un manque de ressources et de la possibilité de faire obstacle aux enquêtes par divers recours juridiques. Je pense qu’il est temps de remédier à cette situation, et je ne suis pas d’accord du tout avec ceux qui préfèreraient carrément supprimer la fonction d’enquête, ou la confier à un organisme privé ou autre en espérant que le gouvernement continuera de la financer … car il ne le fera pas… Je pense qu’un tel changement ne ferait que des perdants. Je pense que ce serait très nuisible pour les personnes qui se sentent lésées dans leur droit à l’égalité et qui ne bénéficient déjà pas de services suffisants.
Organisme de défense des droits de la personne

Par contre, les personnes favorables à un modèle calqué sur le contentieux civil y voient une façon de rationaliser le processus, et donc d’éviter les activités faisant double emploi et autres gaspillages.

Lorsqu’une plainte est renvoyée au Tribunal, cela revient essentiellement à prendre tous les documents d’enquête, à en faire des boules de papier et à les jeter à la corbeille. Le processus redémarre à zéro devant le Tribunal, les mêmes personnes sont appelées à témoigner, les mêmes documents sont produits en preuve, et nous répétons toutes les autres étapes du processus d’enquête … à ce stade, l’enquête ne sert à rien, c’est comme si elle n’avait jamais eu lieu.
Avocat d’une partie plaignante

Il ne faut pas perdre de vue dans cette discussion les préoccupations évoquées ailleurs concernant la qualité de certaines des enquêtes présentement menées par la Commission. Plus exactement, certaines personnes qui, en principe, préfèrent un modèle calqué sur les enquêtes administratives admettent qu’il pourrait être plus simple d’adopter un modèle calqué sur le contentieux civil que de remédier aux défaillances du processus d’enquête actuel.

c) Qui décide dans quelle catégorie classer une plainte?

Au cas où il serait effectivement décidé d’instaurer plus de souplesse dans le traitement des plaintes et de catégoriser celles‑ci, qui déciderait de la catégorie dans laquelle classer une plainte donnée? Certains participants et participantes ont dit que ce choix devrait revenir aux parties plaignantes, estimant qu’elles sont les mieux placées pour prendre ce type de décision.

Les personnes qui veulent porter plainte pour atteinte aux droits de la personne savent en général assez bien si elles ont affaire à une situation qui ne les touche qu’elles seules ou si leur situation reflète un problème systémique. Elles ont bien conscience de la nature de leurs allégations et elles savent d’avance si elles veulent être parties à une affaire limitée ou à une affaire d’une toute autre portée.
Clinique d’aide juridique

D’autres personnes appellent à la prudence. Une clinique d’aide juridique a évoqué les pressions qui pèsent sur les parties plaignantes, à tel point que les problèmes de discrimination systémique soulevés par une plainte risquent d’être oubliés en faveur de l’obtention d’un règlement qui améliore la situation de la plaignante ou du plaignant :

Nous ne voulons pas dire par là que la Commission devrait cesser de promouvoir les intérêts de plaignantes ou de plaignants individuels … Elle a contribué de façon majeure à l’avancement de la jurisprudence ontarienne en matière de droits de la personne en plaidant des causes devant le Tribunal et, avant cela, devant les commissions d’enquête, de même qu’en présentant des requêtes en révision et en portant des décisions en appel devant les tribunaux judiciaires. Son rôle la distingue des parties plaignantes ordinaires qui, du simple fait qu’elles cherchent à obtenir réparation d’une discrimination qu’elles ont elles‑mêmes subie, ont tendance à favoriser les solutions personnalisées par rapport aux mesures de redressement systémiques. Rares sont les plaignantes ou les plaignants qui acceptent de rejeter un règlement qui leur est personnellement favorable, afin de faire valoir un principe fondamental en matière de droits de la personne ou d’obtenir une mesure de redressement systémique en poussant leur litige plus loin. Pareillement, les problèmes de discrimination systémique ne revêtent en général qu’une importance secondaire aux yeux des parties plaignantes au moment de réfléchir aux réparations ou mesures de redressement qu’elles recherchent. En fait, les plaignantes et plaignants ne devraient pas avoir à ce soucier de cet aspect des choses : ce serait trop demander à des personnes qui sont pour la plupart déjà des membres défavorisés de la société.

Un avocat familier avec le système de protection des droits de la personne existant en Colombie‑Britannique a signalé que bien qu’il existe là-bas un processus de traitement des plaintes accéléré, celui‑ci est rarement utilisé.

Il faut donner les moyens au tribunal ou à l’organisme d’arbitrage compétent de forcer les gens à accepter la catégorisation de leur plainte, sinon, si vous vous contentez de leur dire, « vous pouvez utiliser ce processus accéléré ici, prévu pour les plaintes les plus simples », bon nombre de parties mises en cause vont vous dire, « ce n’est pas ça que je veux. Je veux pouvoir soulever des objections d’ordre procédural, et pour cela, il faut que ma plainte aille dans l’autre catégorie », et puis il y a aussi des parties plaignantes qui, suite à une atteinte mineure à leurs droits, vont y voir toute une affaire de discrimination universelle.

De plus, quelqu’un a mentionné que dans l’éventualité où une commission des droits de la personne n’interviendrait qu’à l’égard de certaines plaintes, les parties à l’origine des plaintes dont elle ne s’occuperait pas risqueraient d’être désavantagées.

Au Québec, nous nous attendions à ce que les gens se précipitent sur la nouvelle possibilité d’accès direct qui leur permet de décider eux‑mêmes s’ils veulent aller en cour ou non. En fait, les gens se sont rendus compte qu’en l’absence des dispositions d’accès direct, la décision de notre commission de ne pas donner suite à une plainte aurait en fait coupé court à d’autres poursuites, et qu’en conséquence, ils seraient plus ou moins stigmatisés s’ils décidaient d’aller de l’avant de leur propre initiative. Du coup, la plupart des personnes qui auraient pu se prévaloir de ces dispositions ont préféré tout laisser tomber.
Spécialiste

Thèmes clefs

Nombreuses sont les personnes qui ont participé à la consultation qui aimeraient voir la mise en place d’un modèle plus souple de traitement des plaintes, qui permettrait de traiter celles‑ci en fonction de leur complexité et de la nature des questions qu’elles mettent en jeu. Selon ces personnes, les affaires relativement simples pourraient faire l’objet d’un traitement accéléré, tandis que davantage de ressources pourraient être consacrées aux plaintes plus complexes portant sur une forme de discrimination systémique. Toutefois, au-delà d’un accord sur les grandes lignes d’un tel système, les participantes et participants ne partageaient pas le même avis quant à la façon dont un tel système pourrait fonctionner.

4. La possibilité de se faire entendre

Nombreuses sont les personnes qui estiment que l’un des besoins fondamentaux en matière de droits de la personne que le système actuel ne satisfait pas convenablement est le besoin pour les parties qui se sentent lésées dans leurs droits de se faire réellement entendre.

Rien qu’en me basant sur mon expérience personnelle, je peux vous dire qu’il y a des fois où une personne vient pour déposer une plainte, et au fond, tout ce qu’elle veut vraiment, c’est que la partie mise en cause comprenne l’effet que son action discriminatoire a eu sur elle.
Clinique d’aide juridique

Je pense que nous devrions réfléchir à la mise en place d’un système qui garantisse aux personnes qui ont subi une forme de discrimination de parler de ce qu’elles ont vécu … il doit y avoir moyen d’y arriver, et c’est pour cela que le processus prime si souvent, pour cela que la forme l’emporte si souvent sur le fond, pour peu que les gens aient l’impression d’avoir été entendus. Croyez-moi, ce n’est pas le sentiment que leur laisse la Commission de nos jours, ni le Tribunal non plus. Tout le système est à revoir.
Avocat d’une partie plaignante

Un processus d’évaluation des plaintes au vu de pièces seulement ne peut, de l’avis de certains, pas donner aux parties plaignantes le sentiment de s’être fait entendre.

Bien qu’en principe, le processus de la Commission satisfait à l’obligation d’équité … la réalité est que les parties concernées, toutes les parties, s’en sentent essentiellement détachées, parce qu’elles n’ont aucun accès direct aux décisionnaires, aucune possibilité d’interaction avec les personnes qui prennent les décisions. Elles reçoivent une décision accompagnée de motifs tellement succincts qu’ils sont incompréhensibles, elles ne comprennent pas pourquoi la décision qui a été rendue leur est favorable ou non.
Avocat d’une partie plaignante

Le droit de « se faire entendre » n’implique toutefois pas nécessairement la mise en place d’un processus d’arbitrage, ni d’aucun autre processus officiel, procédural ou litigieux. Beaucoup de personnes estiment que ce qu’il faut, c’est un système qui soit axé sur les problèmes essentiels et qui se prête à l’audition des plaintes dans lesquelles ces problèmes sont soulevés.

Je pense que très souvent, les plaignantes et les plaignants cherchent surtout à obtenir une quelconque forme d’audience … une audience comme pourrait leur en accorder un bureau régional ayant pignon sur rue, pas nécessairement une audience devant un arbitre ou qui que ce soit, arbitre, juge, décisionnaire, ce genre de chose, mais un moyen de communiquer le fond de leur pensée à l’autre partie, dans une tribune sécuritaire, pas nécessairement neutre, mais où il leur est possible de se sentir en confiance, de s’exprimer librement et de se faire entendre.
Universitaire

Certaines personnes ont cité le processus de médiation de la Commission comme exemple du genre de processus qui offre aux parties plaignantes la possibilité de relater l’essentiel de leur vécu d’une manière simple et équitable, sans trop de formalités.

Pour conclure, quantité de participantes et de participants ont dit que le processus suivi par la Commission pour la prise d’une décision en vertu de l’article 34 et surtout en vertu de l’article 36 du Code repose trop sur de la documentation écrite, et pas assez sur les témoignages oraux des parties plaignantes, ce qui fait que le processus n’est pas satisfaisant pour ces dernières.

Thèmes clefs

Quantité de personnes parmi celles qui ont participé à la consultation sont d’avis que le système de protection des droits de la personne devrait avant tout donner voix aux parties concernées. Un processus qui permet aux parties de parler de l’objet d’une plainte peut leur donner plus de satisfaction et s’avérer plus utile que n’importe quoi d’autre, sans qu’il soit pour autant nécessaire de recourir à des audiences traditionnelles.

5. La prise de décisions administratives et quasi‑judiciaires

Les tribunaux judiciaires ont confirmé que les décisionnaires peuvent s’acquitter de leur obligation d’équité de différentes façons. La prise de décisions administratives ou quasi‑judiciaires peut s’avérer appropriée, selon les circonstances. La prise de décisions administratives se veut en général plus rapide, plus simple et plus accessible. La prise de décisions quasi‑judiciaires offre beaucoup plus de garanties procédurales, mais elle est généralement plus complexe et plus lente.

Il faut se rappeler qu’il ne s’agit pas là d’une dichotomie, mais d’un éventail de possibilités. Le droit public prévoit de nombreuses méthodes de prise de décisions, chacune présentant des avantages et des inconvénients. Les décisions peuvent par exemple être prises par des agentes ou des agents d’audience, qui rendent essentiellement des ordonnances après une réunion d’instruction. Dans le contexte des relations de travail, une seule et même personne peut assurer les fonctions de médiation et les fonctions d’arbitrage. Les cours des petites créances offrent un processus d’audience très simple, associé d’un minimum de formalités. Rien ne dit que les audiences doivent être longues, inaccessibles ou techniques.

Il ne faut par ailleurs pas oublier que rien n’oblige les personnes intéressées à ramener la discussion relative aux modalités de prise de décisions sur la structure du système actuel. Autrement dit, il n’est pas nécessaire de partir du principe que seul un organisme tel que la Commission pourrait rendre des décisions d’ordre administratif, ou que seul un tribunal pourrait tenir des audiences. Il existe des tribunaux qui rendent des décisions de nature plutôt administrative et d’autres qui rendent des décisions de nature plutôt judiciaires, de même que des organismes administratifs qui en font autant. Le système d’indemnisation des accidents du travail a été cité comme exemple d’un système d’où émanent quantité de décisions différentes, selon la nature des questions en litige.

L’idée de tenir des audiences plus simples pour les plaintes les plus simples et de réserver aux plaintes plus complexes les audiences plus longues comme celles que tient le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario à l’heure actuelle a suscité l’enthousiasme de bon nombre de participantes et de participants. À titre d’exemple, beaucoup de personnes ont manifesté de l’intérêt pour les processus présentement en usage concernant les normes d’emploi ou encore la santé et la sécurité au travail, selon lesquels des agentes et agents organisent des réunions d’instruction avec les parties et peuvent rendre une ordonnance à l’issue d’une telle réunion, sachant que les personnes visées par une ordonnance ont le droit de la porter en appel. Les personnes favorables à un tel processus lui attribuent des avantages en matière de rapidité, d’accessibilité et de possibilité pour les parties de se faire entendre.

Il s’agit de modifier le Code des droits de la personne de l’Ontario de manière à conférer à la Commission le pouvoir d’imposer des pénalités et des amendes, de même que d’émettre des ordonnances de mise en conformité, sans avoir à passer par un arbitre indépendant, un peu comme le ministère de l’Environnement a le pouvoir de rendre des ordonnances et d’imposer des pénalités et des amendes sans aller en cour … Les parties mises en cause dans une plainte pour atteinte aux droits de la personne se défendent vigoureusement contre les allégations qui les visent parce qu’elles n’ont aucun intérêt à faire autrement. Pourtant, il suffirait de mener une petite enquête, de rassembler les faits et d’établir la nature de la pénalité ou le montant de l’amende qu’une infraction mérite, et le tort causé pourrait être réparé de façon bien plus rapide et bien plus juste.
Partie plaignante

D’autres se sont référées au système d’arbitrage des conflits de travail :

La Commission pourrait peut-être approuver une autre sorte de tribune, similaire au système d’arbitrage pour les employés non syndiqués, qui mènerait à des décisions plus rapides, que les employeurs comme les employés pourraient trouver satisfaisante, et qui permettrait de préserver les aspects positifs des relations forgées entre les parties sur un lieu de travail. 
Professionnel en ressources humaines

Une série d’observations ont été faites selon lesquelles un tel processus devrait être le moins légaliste possible :

Les litiges ne sont pas la solution à tout, il n’y a qu’à la télévision que les choses fonctionnent comme ça. Je dis toujours à mes clients, si vous pensez pouvoir trouver un règlement à l’amiable, allez‑y, parce que si vous passez devant le Tribunal, vous verrez, ce sera très pénible. Vous ne pourrez probablement pas prouver que vous avez raison, personne ne vous témoignera d’empathie ou ne vous consolera, au contraire, il y a de fortes chances que vous en ressortiez avec de profondes blessures.
Avocat d’une partie plaignante

Je ne voudrais pas que les avocats aient intérêt à aller en cour. Les seuls gagnants, lorsqu’une affaire passe en cour, sont à mon avis les avocats.
Avocat d’une partie mise en cause

Je pense que c’est au début du processus que les parties ont les meilleures chances de pouvoir régler leur différend entre elles. Je me méfie de la polarisation et du durcissement des positions des parties, de la négociation sur les positions, qui se répandent à mesure qu’un nombre croissant d’avocats interviennent dans le processus.
Universitaire

Tel qu’indiqué ailleurs, dans la section traitant de la simplicité, certaines des personnes ayant participé à la consultation pensent qu’il serait difficile d’instaurer un système à ce point simplifié pour traiter des plaintes relatives aux droits de la personne, mettant en doute qu’une tribune plus modeste puisse convenir pour l’audition et le règlement de ces plaintes, vu la nature des droits en jeu :

Nous ne tarissons pas d’éloges pour le système d’arbitrage des conflits de travail, mais je pense que l’une des raisons pour lesquelles ce système et ses arbitres réussissent si bien à obtenir des règlements par voie de médiation ou autrement, c’est qu’ils ont affaire à un type de droits différents, à savoir des droits contractuels, et ils partent du principe qu’il faut faire des compromis. Par contre, il faut être très prudent au moment de rendre une décision touchant les droits de la personne, parce que ce sont des droits quasi‑constitutionnels et que ces droits ne sont pas négociables.
Tribunal des droits de la personne de l’Ontario

Enfin, quelques personnes ont émis le point de vue qu’aucun système ne devrait se transformer trop rapidement en un processus contradictoire, de négociation sur les positions et qu’il faut prévoir, dès le début du processus, la possibilité de recourir à d’autres formes de règlement des différends, par exemple la médiation.

Thèmes clefs

Une grande partie des participantes et participants se sont montrés très intéressés à mettre en place un processus d’audience plus simple, plus rapide et bien moins formaliste pour l’audition des plaintes pas trop complexes. Ceci pourrait se faire soit en renforçant les pouvoirs des agentes et des agents d’enquête pour les rendre comparables à ceux des agentes et des agents des normes d’emploi, soit en adoptant un processus d’arbitrage pour ce type de plaintes. Beaucoup de personnes ont laissé entendre que les audiences plus complexes devraient être réservées aux plaintes les plus complexes.

6. L’évaluation des plaintes et la détermination de leur admissibilité

La plupart des systèmes de traitement des plaintes pour atteinte aux droits de la personne comportent des étapes, ou des points charnière, où une décision est prise au sujet de l’admissibilité d’une plainte à la lumière de critères prédéterminés. Il peut s’agir d’une étape d’évaluation ou de prise de décision à la lumière de la preuve au sujet de la question de savoir si la plainte mérite de faire l’objet d’une audience en bonne et due forme.

Les participantes et participants ont longuement discuté de l’exécution par une institution gouvernementale de protection des droits de la personne des fonctions d’évaluation des plaintes et de détermination de leur admissibilité, et surtout par la Commission. Les discussions à ce sujet n’ont pas été faciles, vu la complexité des questions en jeu et vu certains problèmes de terminologie. Toute une série d’expressions sont en usage pour décrire ces fonctions, entre autres « triage », « dépistage » et « présélection », et ces expressions sont souvent utilisées de façon interchangeable pour désigner des fonctions et des processus variés. Pour que la discussion soit valable, il s’agit donc de clarifier ces expressions.

Lors de la discussion sur les fonctions d’évaluation des plaintes et de détermination de leur admissibilité, les participantes et les participants ont évoqué les cinq éléments ci‑après :

  1. les obstacles indirects qui entravent l’accès au système, tels que l’ignorance de ses droits ou de l’existence du système, les barrières linguistiques et le manque de confiance dans le système. Ces éléments empêchent des personnes qui pourraient avoir des raisons de porter plainte de même tenter de faire valoir leurs droits. Ils ont été examinés de plus près à la section du présent rapport traitant de l’accessibilité;
  2. le filtrage ou triage tacite au point d’accès au système :  toutes les personnes qui se mettent en rapport avec le système de protection des droits de la personne ne finissent pas par déposer une plainte en bonne et due forme. Les plaignantes et plaignants potentiels peuvent, par exemple, suivre des conseils du personnel des services d’accueil ou des services juridiques et renoncer à leur idée de déposer une plainte, décider de faire appel à l’aide d’un autre organisme, ou encore se laisser décourager par les formalités et les exigences administratives associées au dépôt d’une plainte;
  3. la détermination de l’admissibilité des plaintes selon des critères de compétence, autrement dit, aucune suite n’est donnée aux plaintes qui ne tombent pas sous l’application des dispositions législatives régissant les droits de la personne;
  4. la détermination de l’admissibilité des plaintes suivant des questions de principe : il peut y avoir des raisons de principe pour refuser de traiter une plainte qui ont rapport à des questions telles que l’équité ou l’efficience du processus. Il peut par exemple y avoir des délais limites pour le dépôt d’une plainte, ou les institutions pour la protection et la promotion des droits de la personne peuvent être habilitées à différer le traitement d’une plainte ou à refuser d’y donner si suite, si elle peut être traitée par un autre organisme ou en application d’un autre processus;
  5. l’évaluation et la détermination de l’admissibilité des plaintes sur la base de leur fondement probatoire, autrement dit, de critères exigeant que les plaintes satisfassent à une certaine norme de preuve avant de pouvoir faire l’objet d’une audience sur le fond en bonne et due forme.

Bien que le triage ou filtrage des plaintes au point d’accès au système soulève des questions importantes, les personnes ayant participé à la consultation ne s’y sont guère attardées. La présente discussion porte donc sur la détermination de l’admissibilité d’une plainte suivant des critères de compétence et des questions de principe, de même que sur l’évaluation d’une plainte et la détermination de son admissibilité sur la base de son fondement probatoire.

Selon le système actuel, la Commission se charge de déterminer l’admissibilité des plaintes suivant des critères de compétence et des questions de principe, et ce par l’application de l’article 34 du Code. Toujours selon le système actuel, la Commission se charge aussi d’évaluer les plaintes sur la base de leur fondement probatoire, et ce par l’application de l’article 36 du Code. Vu le contexte actuel, bon nombre de participantes et de participants ont eu tendance à se référer directement à l’application de ces articles du Code par la Commission, et non aux types d’activités générales implicitement visées par la discussion.

a) Ces fonctions sont-elles nécessaires?

Il semblerait qu’il existe un consensus quant à la nécessité d’une certaine évaluation des plaintes et d’une détermination de leur admissibilité quelque part dans le système, même si certaines personnes souhaiteraient idéalement pouvoir s’en passer. Le maintien d’une relative efficience du système et la capacité de fonctionnement de celui‑ci sont, par exemple, liés à la possibilité d’établir le plus rapidement possible si une question relève même du champ d’application du Code.

Les Principes de Paris disent bien clairement qu’une institution gouvernementale devrait être dotée d’une compétence bien définie et qu’elle devrait pouvoir enquêter sur toute question relevant de sa compétence. Or, il faut bien que quelqu’un détermine si une question relève de sa compétence ou non.
Spécialiste

Il me semble qu’un mécanisme de triage soit nécessaire pour aider à déterminer au tout début du processus quelles sont les plaintes qui sont bien fondées et celles qui ne le sont pas. Sinon, le risque existe … que ce processus s’avère injuste envers les parties intimées … qui finissent souvent par dépenser des dizaines de milliers de dollars pour leur défense, dans le cadre de l’enquête sur une plainte et de leur réponse à celle‑ci, pour constater qu’en fin de compte, la plainte n’aboutit pas.
Avocat d’une partie mise en cause

Aucun consensus ne s’est toutefois formé autour des critères à utiliser pour évaluer les plaintes et établir leur admissibilité, pas plus qu’autour de la façon de les appliquer.

b) Le processus

Une autre question autour de laquelle aucun consensus ne s’est formé, mais qui a au contraire suscité une grande divergence d’opinions est celle de savoir si les décisions liées à l’évaluation et à la détermination de l’admissibilité d’une plainte devraient découler d’un processus administratif ou juridictionnel.

Certaines personnes semblent se soucier moins de l’endroit où les décisions sont prises que des connaissances spécialisées des décisionnaires. Quelqu’un a d’ailleurs dit que l’efficacité du processus devrait être le facteur décisif :

Je pense personnellement que les véritables questions en jeu ici sont la rapidité, l’équité et l’accessibilité. Quant à savoir si cela doit se faire suivant un processus administratif ou juridictionnel, il s’agit là à mon sens d’une question de principe.
Spécialiste

Or, la question est loin d’être simple. Les personnes qui favorisent un processus de prise de décisions juridictionnel devant un tribunal soutiennent qu’un tel processus est plus ouvert, plus transparent et mieux à même d’engendrer une décision valable, parce que les parties intéressées peuvent directement présenter leurs arguments à la personne chargée de rendre la décision. De plus, elle offrirait aux parties davantage de possibilités de porter une décision en appel, autrement dit, elle serait assortie de meilleurs mécanismes de poids et contrepoids.

La Commission ne fait vraiment pas du bon travail pour ce qui est de l’application de l’article 34 du Code, cette disposition qui lui confère un si vaste pouvoir de filtrage. À mon sens, il y aurait moyen d’améliorer l’exécution de cette fonction, pas dans un cadre plus judiciarisé, mais par le recours à un tribunal qui permettrait aux gens d’accéder directement aux décisionnaires, à la personne qui prend la décision, et d’interagir avec elle, de lui parler, de sorte que celle‑ci puisse les aider à comprendre pourquoi leur plainte est rejetée, le cas échéant.
Avocat d’une partie plaignante

Les personnes qui favorisent un processus de prise de décisions administratives pensent qu’un processus juridictionnel serait plus long, plus coûteux pour le système et les parties, davantage influencé par les avocates et avocats, et enfin source d’une plus grande inégalité de pouvoirs pour les parties plaignantes, qui ont en général moins de ressources financières et psychologiques que les parties mises en cause.

Je n’ai connaissance d’aucune preuve selon laquelle le Tribunal s’acquitterait de la fonction de filtrage de façon plus rapide ou plus efficiente. Ce que je sais, c’est qu’il ne pourrait pas s’en acquitter sans d’importantes ressources additionnelles ni sans une révision radicale de son rôle … Je me demande par ailleurs aussi si une judiciarisation du processus aurait pour effet de l’améliorer. Chose certaine, elle le rendrait plus coûteux. Et plus long. Elle multiplierait les possibilités pour n’importe qui de le ralentir ou de décourager les parties plaignantes à grand renfort de requêtes, ça, vous pouvez y compter. Par contre, je ne pense pas qu’à  long terme, le processus s’en trouvera amélioré ou que cela le rendra plus équitable.
Organisme de défense des droits de la personne

Certaines personnes ont fait remarquer qu’un processus juridictionnel d’évaluation des plaintes et de détermination de leur admissibilité ne serait envisageable que dans la mesure où les parties seraient assurées d’une représentation par avocat :

À mon avis, soumettre ces questions à un tribunal judiciaire ou quasi‑judiciaire, cela ne peut fonctionner qu’à condition que le tribunal des droits de la personne dispose d’avocates et d’avocats de service, sur place, subventionnés par le gouvernement, pour éviter de compromettre l’accessibilité du système.
Spécialiste

c) Les critères

1) Les questions de compétence et de principe

Les participantes et les participants étaient généralement d’accord pour dire que les critères d’admissibilité doivent être clairs et transparents, susceptibles d’être portés en arbitrage et clairement communiqués aux personnes intéressées.

Les personnes ayant participé à la consultation étaient aussi pour la plupart d’accord pour dire que la détermination de l’admissibilité devrait se baser sur des critères de compétence. Elles ont toutefois émis plus ou moins de réserves à l’égard de toutes les questions de principe présentement énoncées dans le Code qui peuvent servir à évaluer les plaintes.

Plusieurs personnes se sont par exemple inquiétées du fait que ce processus pouvait mener à l’élimination de certaines plaintes, alors qu’elles auraient très bien pu être traitées en application d’une autre loi, ou du simple fait qu’elles portent sur un différend survenu sur un lieu de travail syndiqué.

Je sais qu’au moment de l’adoption de l’article 34, le sentiment s’est vite répandu que les personnes syndiquées avaient moins de droits de recours en vertu du Code des droits de la personne, parce qu’elles se faisaient toujours dire d’aller voir ailleurs et qu’à l’époque, toutes ces idées circulaient à propos du pouvoir d’un syndicat local, même s’il ne regroupait qu’une trentaine de personnes.
Syndicat

Des questions ont aussi été soulevées concernant les retombées sur les personnes handicapées d’un délai limite de dépôt d’une plainte :

Le délai actuel de six mois pour le dépôt d’une plainte constitue aussi un obstacle pour les personnes atteintes de déficiences mentales ou autres, vu que leur handicap risque de nuire à leur capacité de présenter une plainte dans le délai prescrit.
Organisme communautaire

Quelques personnes ont par ailleurs émis des réserves, non pas tant à propos des critères, mais de la façon dont ils sont appliqués. Certaines d’entre elles, parlant au nom des parties plaignantes, ont dit que l’application des critères était trop vaste, alors que d’autres, parlant pour les parties mises en cause, ont dit qu’à leur avis, la Commission accepte trop de plaintes sans fondement.

2) L’évaluation et le rejet des plaintes sur la base de leur fondement probatoire

Plusieurs participantes et participants ont eu de vives réactions à l’idée que les plaintes puissent faire l’objet d’une évaluation basée sur leur fondement probatoire pour déterminer lesquelles méritent une audience en bonne et due forme. Quelques personnes y ont vu l’émergence d’un pouvoir de « veto » : pour elles, il s’agissait là de la principale question en jeu dans une éventuelle réforme de l’actuel système de protection des droits de la personne.

La Commission peut bien s’occuper des tentatives de règlement à l’amiable et tout ça au début du processus. Peu m’importe, très honnêtement, que ces tentatives d’accélérer le règlement des plaintes aient lieu à la Commission ou au Tribunal. Ce à quoi je suis par contre opposée, c’est cette idée de donner à la Commission un pouvoir de vélo sur le droit d’une partie plaignante, d’une personne qui veut faire valoir son égalité de droits, d’obtenir l’audition de sa plainte. Si la Commission ne veut pas accueillir sa plainte, soit, mais la partie plaignante ne devrait‑elle pas pouvoir tenter sa chance directement et se faire entendre devant le Tribunal?
Clinique d’aide juridique

Les avis étaient partagés sur cette question. Certaines personnes favorisaient le maintien de ce genre de fonctions d’évaluation et de rejet des plaintes, comme moyen de garantir l’utilisation efficace des ressources et de protéger le système des recours abusifs.

Par souci de transparence et pour pouvoir réserver l’accès au système aux personnes qui ont de bonnes raisons de se sentir lésées dans leurs droits, les plaintes doivent avoir un certain fondement probatoire. Il ne faudrait pas que quelqu’un puisse faire de folles accusations sans preuve à l’appui. Un minimum de fondement probatoire est indispensable, sinon le système perdrait toute crédibilité, vu que les parties mises en cause seraient obligées de répondre à des plaintes n’ayant aucune valeur, ou alors si peu.
Avocat d’une partie mise en cause

Une personne représentant une clinique d’aide juridique a suggéré que le seuil du fondement probatoire soit abaissé jusqu’au point de l’existence d’un quelconque élément de preuve susceptible de pouvoir justifier une constatation de discrimination.

Les personnes opposées à ce que la Commission évalue et, dans certains cas, rejette une plainte en se basant sur son fondement probatoire ont généralement plaidé en faveur de ce qu’elles ont appelé un « accès direct ». Bien qu’une partie des personnes ayant participé à la consultation aient perçu la discussion sur ce point comme un débat entre deux points de vue opposés, l’accès direct par rapport au statu quo, les positions et les points de vue exprimés à ce sujet étaient en fait assez nuancés. L’expression « accès direct » n’évoque manifestement pas la même chose chez tout le monde : pour certaines personnes, elle décrit un système au sein duquel les plaintes individuelles peuvent être directement renvoyées à un tribunal à des fins d’arbitrage; pour d’autres, elle fait référence à un système au sein duquel un organisme administratif continue d’accueillir les plaintes, mais qui offre la possibilité, d’une façon ou d’une autre, à un moment donné ou un autre, de soumettre certaines questions à un arbitrage dans le cadre du processus administratif, ou sinon, de les renvoyer à un tribunal. Plusieurs variantes de cette seconde conception de l’accès direct ont été abordées durant la consultation.

Nombreuses sont les personnes qui ont précisé que leur position à ce sujet dépendait de la question de savoir si le système inclurait un financement destiné à garantir à toutes les parties plaignantes (voire même à certaines parties mises en cause) une représentation adéquate et abordable par avocat.

Les discussions sur ce sujet ont été sincères et animées. Elles n’ont donné naissance à aucun consensus, mais plutôt à des points de vue nettement divergents. Les divergences d’opinion étaient en particulier attribuables aux rôles que les participantes et participants jouent au sein du système (du côté des parties plaignantes ou du côté des parties mises en cause), de même qu’à leur appartenance à certaines communautés.

Thèmes clefs

La détermination de l’admissibilité des plaintes suivant des questions de principe et de compétence, de même que l’évaluation et l’éventuel rejet des plaintes basées sur leur fondement probatoire sont les thèmes abordés lors de la consultation qui ont mis en lumière les plus profondes divergences d’opinion. Si les participantes et les participants étaient généralement d’accord pour reconnaître qu’il était indispensable de déterminer l’admissibilité d’une plainte selon qu’elle tombe ou non dans le champ de compétence de l’organisme qui en est saisi, aucun consensus ne s’est formé autour d’autres critères ni autour du processus le mieux adapté à ce type de détermination. 

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