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3. Contexte

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Dans le cadre de ses discussions avec la Ville à compter de la fin 2010, la CODP s’est dit préoccupée à plusieurs reprises du fait que le règlement municipal puisse cibler les personnes protégées par le Code ou avoir sur elles un effet négatif. Même si la Ville a apporté certains changements au moment d’adopter le règlement municipal, certaines préoccupations demeurent. La CODP a décidé de poursuivre son enquête.

3.1 Survol du règlement municipal de Waterloo régissant la délivrance de permis autorisant les logements locatifs

Le règlement municipal de la ville de Waterloo régissant la délivrance de permis autorisant les logements locatifs a été adopté en mai 2011 et est entré en vigueur le 1er avril 2012.

Le règlement municipal d’autorisation s’applique aux :

  • Logements non occupés par leur propriétaire comportant jusqu’à quatre chambres (Classe A)
  • Logements occupés par leur propriétaire comportant jusqu’à quatre chambres à louer (Classe B)
  • Maisons de chambres (logements locatifs comportant plus de cinq chambres à coucher – Classe C).

Exigences d’obtention de permis de classes A, B et C :

 

Nombre de chambres à coucher maximal

Surface de plancher par personne des chambres à coucher

 

Surface de plancher brute

Autres exigences

(pas toutes précisées ici)

Classe A

Jusqu’à 4

7 mètres carrés

Pas plus
de 40 % –chambres à coucher

 

Classe B

Jusqu’à 4 en location

7 mètres carrés

Pas plus de  50 % – chambres à coucher

 

Classe C

 

5 ou plus

7 mètres carrés

S/O

  • L’immeuble ne peut pas avoir :
  • plus de 600 mètres carrés
  • plus de trois étages
  • plus de 2 salles de bains
  • plus d’une cuisine.
  • Toutes les chambres doivent avoir des portes pouvant être verrouillées.
  • Le propriétaire doit avoir conclu des baux écrits avec tous les locataires de plus de 16 ans.

À moins d’être renouvelé, un permis expire « le 31 jours de mai suivant la date d’émission ou de renouvellement du permis »[1].

Le règlement municipal prévoit des exemptions limitées au plafond de quatre chambres à coucher et aux exigences relatives à la surface de plancher brute pour les propriétés de classes A et B:

  • Les propriétaires de logements locatifs qui, au 1er avril 2012, avaient déjà conclu des baux écrits avec cinq occupants pouvaient, jusqu’au 30 juin 2012, faire application pour un permis de Classe A pour un logement de cinq chambres à coucher (ou pour un logement de Classe B dans le cas d’un logement occupé par le propriétaire et comportant cinq chambres à coucher offertes en location). La disposition permettant de telles exemptions [prenait] fin le 31 décembre 2012 et [n’était] plus applicable après cette date »[2].
  • Les logements locatifs qui sont conformes aux lois et règlements provinciaux et fédéraux, et tous les règlements municipaux, mais dont les chambres à coucher surpassent les exigences relatives à la surface de plancher brute, étaient admissibles jusqu’au 30 juin 2012 à un permis de Classe A (ou de Classe B si le propriétaire habitait le logement). Cependant, l’exemption est annulée si la surface de plancher brute des chambres augmente ou si le permis expire[3].

Le règlement municipal d’autorisation s’applique également aux :

  • Maisons de chambres reconnues (Classe D)
  • Logements locatifs temporaires (Classe E).

Exigences :

  • Les unités locatives assujetties à un permis de maison de chambres aux termes de l’ancien règlement de la Ville relatif aux maisons de chambres peuvent obtenir un permis de Classe D en vertu d’un droit acquis (et n’ont pas à satisfaire les exigences de la Classe C décrites précédemment); par contre, le nombre de chambres à coucher ne peut pas dépasser le nombre de personnes permises par l’ancien permis et « [a]près l’expiration d’un permis de Classe D, personne ne peur faire de demande de permis de Classe D pour le logement locatif, ou obtenir d’une autre façon le renouvellement d’un tel permis pour le logement »[4].
  • Les demandes de permis de Classe D (droits acquis) devaient être soumises avant le 30 juin 2012.
  • Des permis temporaires non renouvelables de Classe E peuvent être octroyés pour une période maximale de 36 mois, à la discrétion de la ville.

Pour obtenir un premier permis, les locateurs doivent payer dans un premier temps à la Ville des frais .préliminaires de consultation de 68,15 $ et de frais d’autorisation allant de 374,82 $ à 757,30 $ (selon le type de logement). Par la suite, ils doivent renouveler le permis tous les ans (frais de renouvellement moins élevés que les frais du premier permis).

Selon le règlement municipal, la ville peut demander un certain nombre de documents par an, y compris :

  • Une liste des locataires et leurs coordonnées
  • Une preuve d’assurance
  • Le certificat d’inspection des systèmes de chauffage, de ventilation et de climatisation
  • Une confirmation que le logement répond aux exigences de la Loi sur le code du bâtiment (et des règlements pris en application de cette loi, dont le Code du bâtiment), de la Loi sur la prévention et la protection contre l’incendie (et des règlements pris en application de cette loi, dont le Code de prévention des incendies) et de la Loi sur l’électricité (et des règlements pris en application de cette loi, dont le Code de sécurité relatif aux installations électriques).

Selon le règlement municipal, la Ville peut demander un certain nombre de documents au moment de délivrer un permis pour la première fois et tous les cinq ans par la suite, y compris :

  • Un certificat de vérification policière pour le propriétaire/demandeur
  • Un certificat d’inspection de l’Office de la sécurité des installations électriques (OSIE)
  • Des plans d’étage
  • Des plans d’entretien de la propriété et du stationnement, et de ramassage des ordures.

Les locateurs qui ne suivent pas le règlement municipal sont sujets à la perte ou à la suspension de leur permis, ou à une amende pouvant s’élever à 25 000 $ pour une première infraction (personne) ou à 50 000 $ pour une première infraction (corporation). Les amendes augmentent pour les infractions subséquentes.

Le règlement municipal stipule qu’avant de révoquer ou de suspendre un permis délivré, le directeur de l’application du règlement doit :

(a)   tenir compte de l’impact sur les locataires de toute révocation ou suspension du permis;

(b)   imposer des conditions à une telle révocation ou suspension de permis qui minimiserait l’impact négatif sur les locataires, notamment la possibilité de prévoir un délai raisonnable avant que la révocation
ou suspension du permis entre en vigueur afin de permettre aux locataires de trouver un nouveau logement ou de demander une indemnisation en cour ou auprès de la Commission de la location immobilière de l’Ontario[5].

3.2 Survol des dispositions connexes du règlement de zonage

Toutes les unités locatives (Classe A à E) qui sont occupées par plus de trois locataires sont qualifiées de « maisons de chambres » aux termes du règlement de zonage de la Ville :

« Maison de chambres » [signifie] un immeuble ou une portion d’un immeuble conçu ou utilisé à des fins d’occupation résidentielle par un propriétaire qui offre le gîte contre rémunération ou autre forme de compensation directe ou indirecte à plus de trois autres personnes avec ou sans repas. Les maisons de chambres n’incluent pas les hôtels, motels, gîtes du passant, maisons de soins infirmiers, foyers de groupe et autres types d’établissements similaires autorisés, approuvés ou supervisés aux termes de toute loi générale ou spéciale.

« Maison de chambres [] Classe 1 » [signifie] une maison de chambres qui occupe toute la superficie d’une immeuble et :

(i)  est occupée par quatre personnes ou plus en plus du propriétaire et de son propre ménage, ou

(ii)  est occupée par six personnes ou plus, dont aucune
ne constitue le propriétaire ou son ménage.

« Maison de chambres [] Classe 2 » [signifie] une maison de chambres [située] dans un logement occupé par quatre ou cinq personnes, dont aucune ne constitue le propriétaire ou son ménage[6].

Les maisons de chambres de Classe 1 sont incluses au nombre des usages acceptables dans certains secteurs de la ville de densité moyenne ou élevée. Ces propriétés doivent être approuvées par un comité de révision des plans d’implantation.

Les maisons de chambres de Classe 2 sont permises dans plusieurs secteurs de la ville de faible densité, mais des distances de séparation minimales s’appliquent. Par exemple, une maison de chambres de Classe 2 doit être située à 150 mètres ou plus de toute autre propriété de Classe 2 dans certains secteurs à faible densité, et à75  mètres ou plus de toute autre maison de chambres de Classe 2 dans certains secteurs à densité moyenne. Pour obtenir plus de renseignements sur cette question, consulter la section 4.2 du présent rapport, qui traite des distances de séparation minimales.

La Ville a élaboré un plan d’amélioration communautaire et adopté une modification au plan officiel et au règlement de zonage qui a des répercussions sur le logement dans le quartier de Northdale, lequel est adjacent aux universités de Waterloo et Wilfred Laurier. Cette initiative aura sans doute des répercussions sur les types de logements offerts dans ce secteur. Bien que l’initiative ait été adoptée par le conseil municipal de Waterloo, elle n’a pas encore été mise en œuvre et raison d’appels déposés auprès de la Commission des affaires municipales de l’Ontario. L’enquête de la CODP ne portait pas sur l’initiative de Northdale. La CODP n’a pas évalué l’interaction de cette initiative avec la délivrance de permis autorisant les logements locatifs ni cherché à obtenir de l’information sur ses répercussions sur les locataires de Northdale.

3.3 Motifs du règlement municipal

Depuis 1986, la ville de Waterloo a mené de nombreuses études sur la réglementation des logements locatifs. Des causes juridiques en rapport avec cette réglementation ont également eu lieu, et des modifications ont été apportées à la législation :

  • En 1986, la Ville a adopté un règlement municipal relatif aux maisons de chambres à la suite d’une recommandation d’enquête de coroner sur le décès d’un étudiant durant un incendie. Le règlement municipal a été modifié en 2000. Aux termes du règlement modifié :
    • Les locateurs qui louaient un logement à quatre locataires ou plus devaient obtenir un permis et faisaient l’objet d’inspections-incendie
    • Les locateurs qui louaient un logement à un groupe formant une « unité résidentielle » (qualifiée entre autres d’« unité domestique singulière ») n’avaient pas besoin d’obtenir un permis[7].
  • En 2003, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a déterminé que de nombreux logements situés dans un immeuble ancien et loués à des étudiants étaient admissibles à l’exemption relative aux « unités résidentielles » du règlement municipal de Waterloo visant les maisons de chambres. Pour déterminer si l’exemption s’appliquait, le tribunal s’est demandé si les lieux constituaient une « unité domestique singulière ». Selon le tribunal, le caractère distinct des unités domestiques singulières dépendaient du fait que les décisions concernant le contrôle des lieux étaient prises ou non de façon collective. Cette décision a été confirmée par la Cour d’appel de l’Ontario[8].
  • En 2004, la Ville a lancé une étude sur le logement étudiant, suivie les années subséquentes de plusieurs études visant à examiner les programmes réglementaires de remplacement pour les maisons de chambres et les maisons locatives de plus petite capacité.
  • Le 1er janvier 2007, la Loi sur les municipalités a été modifiée pour permettre la délivrance de permis aux unités locatives résidentielles.
  • Dans un rapport de 2010, le personnel de la Ville a fait part de préoccupations quant au fait que des propriétaires de logements locatifs portaient peu d’attention aux directives de sécurité-incendie[9].
  • Dans un rapport de 2011, le personnel de la Ville a indiqué :

Selon le règlement municipal relatif aux maisons de chambres actuel, bon nombre des 4 300 propriétés qui n’ont pas de permis de fonctionnement pourraient ne pas nécessiter de permis. Cela est dû à des décisions juridiques ayant limité la portée du règlement municipal à un point tel que la législation actuelle est très inefficace lorsqu’il s’agit de régler des questions constituant une source de préoccupation à l’échelle de Waterloo[10].

En 2010, la Ville a annoncé qu’elle mènerait un examen des permis autorisant les logements locatifs. Elle a utilisé les nouveaux pouvoirs que lui conférait la Loi sur les municipalités pour adopter un régime de délivrance de permis aux logements locatifs situés dans des immeubles de petite taille lorsqu’elle a adopté le règlement municipal de délivrance de permis autorisant les logements locatifs en 2011.

Le règlement indique qu’en réglementant les logements locatifs, la ville veut :

  1. protéger la santé, la sécurité et les droits fondamentaux des locataires;
  2. assurer que certains services essentiels tels que la plomberie, le chauffage et l’eau courante sont fournis aux locataires;
  3. protéger le confort, la réputation et la stabilité des zones résidentielles[11].

Santé et sécurité

L`établissement du règlement municipal semble reposer en grande partie sur le désir d’aborder des questions de santé et de sécurité. Dans un rapport de 2010, le personnel de la Ville a fait part de ses frustrations à l’endroit de l’ancien système :

L’indifférence des propriétaires à l’égard des directives leur étant données constitue un défi de taille pour le service de prévention des incendies [qui administrait le règlement municipal en collaboration avec les divisions de zonage et des bâtiments]. Souvent, ces propriétaires poursuivent leurs activités en prétendant que [la] maison n’est pas une « maison de chambres » mais une « unité domestique singulière »[12].

À propos de la nouvelle approche du règlement municipal par rapport à la sécurité-incendie, la Ville a dit :

…Le nouveau régime de délivrance de permis continue d’inclure des inspections-incendie régulières. Au lieu d’inspections annuelles ou biannuelles de chaque logement à date préétablie, la Ville mène maintenant des inspections au hasard et fondées sur le risque. À la lumière d’un examen exhaustif de la question et des commentaires de professionnels de la sécurité-incendie compétents, la Ville est d’avis que ce changement améliorera la sécurité-incendie tout en affichant un meilleur rapport coût-efficacité (ce qui permettra de garder les frais d’autorisation et, par conséquent, les loyers peu élevés)[13].

Les résidents de Waterloo ont soulevé d’autres sujets de préoccupation liés à la santé et à la sécurité dans les logements locatifs, comme des cas de moisissures, de mauvaise ventilation et de chauffage inadéquat[14].

Selon la Ville, moins de six mois après la mise en œuvre du règlement municipal, « des douzaines de manquements et infractions au Code du bâtiment [avaient] été décelés par la Ville » et « plus de 80 % des inspections de systèmes électriques requises aux termes du règlement municipal [avaient] permis d’identifier des malfaçons »[15].

La CODP a toujours reconnu que la santé et la sécurité sont des motifs valides d’établissement d’exigences réglementaires. Certaines des exigences du nouveau règlement municipal, comme le respect des normes actuelles de santé et de sécurité prévues dans le Code de prévention des incendies, le Code du bâtiment et le Code de sécurité relatif aux installations électriques, semblent associées à l’objectif de maintien de la sécurité des résidents stipulé par la Ville.

Par contre, si d’autres aspects du règlement municipal qui vont au-delà du Code du bâtiment et du Code de prévention des incendies, comme les exigences relatives à la surface des chambres par personne et à la surface de plancher brute du règlement, ont pour objectif de répondre à des considérations légitimes de santé et de sécurité (ou d’aménagement), la raison pour laquelle la Ville en a exempté les immeubles à logements n’est pas claire.

La Ville a indiqué ce qui suit :

…Il y a de bonnes raisons de se préoccuper tout particulièrement des normes relatives aux logements locatifs qui ne s’appliquent pas directement ou aussi rigoureusement aux logements occupés exclusivement par leur propriétaire. Les locataires sont bien davantage à la merci de leurs locateurs et sont généralement moins en mesure d’apporter des améliorations physiques à leur logement que les propriétaires. Pour rentabiliser leurs logements, les locateurs ont intérêt à minimiser les coûts, ce qui peut avoir des répercussions sur la santé et la sécurité des locataires si les permis délivrés n’incluent pas des normes de qualité. Le Code du bâtiment et le Code de prévention des incendies reflètent aussi le fait qu’il est approprié d’imposer aux maisons de chambres des exigences qui ne s’appliquent pas à d’autres types de logement. Bien qu’il y ait un chevauchement fonctionnel évident, le fait d’exploiter des logements locatifs n’est pas en tout point identique au fait d’exploiter une résidence à propriétaire-occupant, ce dont tiennent compte les règlements de la Ville (et les lois provinciales)[16].

Si l’une quelconque des exigences du règlement municipal est discriminatoire, la Ville doit montrer non seulement qu’elle a de « bonnes raisons » d’imposer cette exigence, mais également que cette exigence répond à un besoin vital d’une façon que ne pourrait pas le faire aucune autre mesure. À ce chapitre, la norme très élevée.

Autres facteurs

En plus des questions de santé et de sécurité, le règlement municipal peut aborder certaines plaintes reçues par la Ville. Des documents divulgués par la Ville montrent qu’un nombre important de plaintes ont été déposées à propos du caractère de certains quartiers, du manque d’entretien des propriétés et du comportement de certains résidents (y compris des étudiants). Par exemple, la ville a reçu :

  •  De nombreuses plaintes à propos de propriétés délabrées. Les sources de préoccupation vont de pelouses non entretenues aux ordures sorties aprèsle passage des éboueurs et laissées à l’extérieur pendant des jours et des semaines, en passant par les mauvais herbes, les trottoirs non déblayés, les buissons mal taillés, et les débris sur les terrains et les porches
  • Plusieurs plaintes concernant le mauvais entretien et la mauvaise réparation de l’intérieur des logements locatifs. Cela inclut des préoccupations par rapport au fait de ne pas nettoyer les tapis après des refoulements d’égouts et des bris de portes, de serrures, de fenêtres et de carreaux de salle de bains
  • Plusieurs plaintes concernant le comportement des locataires, surtout en ce qui concerne le bruit (personnes dans la rue, enfants, fêtes durant la nuit, animaux de compagnie), des bouteilles cassées sur les trottoirs, dans la rue, dans les logements locatifs et sur le terrain de voisins qui sont propriétaires-occupants, et le stationnement sur les pelouses[17].

Les documents de la Ville montrent que les logements locatifs étaient plus souvent visés par les plaintes concernant l’application de la réglementation municipale que les logements occupés par des propriétaires-occupants[18]. La Ville a reçu de nombreuses plaintes du public concernant la mise en application inefficace des règlements municipaux sur le bruit, le stationnement et l’entretien des propriétés, et sur le besoin d’accroître le personnel chargé d’assurer le respect de la réglementation[19].

Les exigences qui touchent le stationnement et l’entretien des propriétés par exemple, et qui sont mises en place par la Ville dans le but de régler des questions légitimes d’aménagement, sont appropriées si elles ne visent pas de façon disproportionnée les groupes protégés par le Code.

Cependant, certaines personnes se sont dites inquiètes du fait que le règlement ait un autre objectif, soit de limiter le logement offert à certains groupes vulnérables.

Un locataire sondé qui reçoit des prestations du programme Ontario au travail a affirmé ce qui suit à propos de la Ville : « Elle ne veut plus de personnes pauvres sur son territoire ».

Une organisation étudiante semble avoir appuyé le règlement[20] et certains étudiants ont fait part de préoccupations quant au logement locatif et au besoin d’accroître la surveillance[21], mais d’autres étudiants ont critiqué le règlement directement auprès de la Ville et dans les médias[22], et ont soulevé des inquiétudes par rapport à ses répercussions sur les étudiants.

Un étudiant sondé a dit ce qui suit : « Ce règlement forcera les étudiants à s’amasser dans de grandes tours d’habitation. »

Un parent a fait part à la Ville de ses préoccupations :

[Le] règlement peut faire entrave au droit d’une personne à une vie privée et tranquille dans une ville de son choix près de l’université de son choix. Ce règlement me dérange et me déçoit beaucoup parce que je suis de l’avis qu’il constitue une atteinte grave à nos droits fondamentaux et se répercute sur notre liberté de choisir où habiter[23].

Il est certain que le logement étudiant constituait une source de préoccupation dans la collectivité. Certains résidents ont fait part à la Ville de leurs inquiétudes par rapport au fait que ce qu’ils considéraient comme des quartiers « familiaux » devenaient graduellement des quartiers « étudiants »[24].

Des documents de la Ville de 2002 et 2003 font état d’une politique visant à encourager la construction d’immeubles à logements à forte densité dans les carrefours et corridors près des universités. Un des objectifs énoncés est d’augmenter le logement étudiant près des universités pour répondre aux préférences des étudiants, mais un second est « d’éloigner les étudiants des unités domestiques singulières pour accroître le nombre de ces unités offertes aux ménages non composés d’étudiants... »[25]. En 2004, un autre document indiquait que le plan d’aménagement du territoire de la Ville avait pour objectif d’« encourager une hausse des logements étudiants dans les secteurs de grande densité près des universités et de décourager la conversion d’immeubles à faible densité en logements locatifs pour étudiants dans les secteurs à faible densité[26].

La ville a indiqué que son règlement municipal n’avait pas été conçu pour viser les locataires :

La réalité statistique veut qu’une grande proportion de logements locatifs à Waterloo soit occupée par des étudiants. Par conséquent, les étudiants sont directement touchés par le règlement municipal sur les permis autorisant les logements locatifs et la Ville agirait de façon irresponsable si elle ne tenait pas compte de cela. Il est tout simplement faux, par contre, de laisser entendre que la Ville traite activement les étudiants ou jeunes personnes autrement qu’elle ne le fait les autres résidents. Le règlement municipal exclut spécifiquement les résidences étudiantes exploitées par un collège ou une université. Il ne s’applique pas aux immeubles à logements, même si ces derniers constituent, dans une grande proportion, le type de construction nouvelle le plus couramment érigé pour le logement étudiant[27].

La Ville a indiqué ce qui suit :

[Elle] comprend son devoir de ne pas adopter de mesures discriminatoires à l’endroit des groupes protégés par le Code. En effet, en tant que municipalité, elle a l’obligation de ne pas adopter de règlements municipaux qui s’avèrent discriminatoires envers toute personne, qu’elle soit protégée par le Code ou non. Elle respecte scrupuleusement cette obligation.[28]

La CODP reconnaît que certains documents de la Ville reflètent clairement cette compréhension des choses. La Ville a inclut au règlement municipal du contenu faisant référence au Code des droits de la personne et les représentants de la Ville ont indiqué publiquement que le règlement municipal ne pouvait pas viser les étudiants[29].

3.4 Solutions de rechange au règlement municipal

Comme nous l’avons décrit précédemment, la Ville a indiqué que son règlement municipal avait pour objectif de protéger la santé, la sécurité et les droits de la personne des locataires, d’assurer que certains services essentiels, comme la plomberie, le chauffage et l’eau courante, étaient fournis aux locataires et de protéger les installations publiques, le caractère et la stabilité des zones résidentielles.

Ces objectifs sont également visés par d’autres instruments. Par exemple, des dispositions sont prévues dans le Code de prévention des incendies et dans le Code du bâtiment pour protéger la santé et la sécurité des locataires. Des inspections peuvent avoir lieu et être mandatées dans le cadre d’un règlement municipal qui ne prévoit pas également des exigences relatives à la surface de plancher par personne et d’autres éléments pouvant causer préjudice à des groupes protégés par le Code.

La CODP met au défi les municipalités, y compris Waterloo, d’examiner leurs règlements municipaux d’autorisation pour déterminer s’ils imposent des restrictions qui n’ajoutent aucune protection additionnelle.

La Ville a indiqué que le règlement municipal d’autorisation des logements locatifs doit être examiné « dans le contexte de l’ensemble plus vaste de programmes municipaux conçus pour aborder une variété de questions interconnectées, dont l’accès à un nombre suffisant de logements locatifs de bonne qualité, la santé et la sécurité des locataires et autres résidents de la municipalité, les normes communautaires et normes relatives à la propriété, et les questions d’aménagement à court et long terme[30].

La ville a affirmé qu’elle ne tentait pas de régler des questions de comportement à l’aide du règlement. C’est une bonne chose, étant donné qu’un règlement municipal d’autorisation des logements locatifs n’est pas le bon mécanisme pour régler ce genre de questions. Des documents transmis à la CODP par la Ville contiennent beaucoup de recommandations sans lien avec la délivrance de permis pour aborder des plaintes soulevées concernant des questions de comportement dans différents types de logement, dont le logement étudiant[31].

Bon nombre de ces recommandations ont été mises en œuvre et se sont avérées efficaces, y compris[32] :

  • Agent de police de mobilisation communautaire et développement communautaire, visite des logements en contravention par le personnel de promotion des relations entre les membres de la collectivité et la communauté étudiante
  • Ếvénements visant à rapprocher les résidents d’un quartier
  • Services de médiation.

3.5 Application du règlement municipal

Dans Un toit pour tous : Droits de la personne et autorisation des logements locatifs, la CODP recommande que les municipalités qui envisagent d’adopter un règlement municipal pour la délivrance de permis autorisant les logements locatifs organisent des consultations auprès des groupes qui seront probablement touchés par un règlement municipal de cette nature, par la voie d’assemblées générales accessibles et bien publicisées et d’interventions directes ciblées sur les groupes vulnérables ou marginalisés[33].

La Ville a fourni à la CODP une liste d’assemblées publiques et d’autres consultations organisées dans le cadre de son processus, y compris des rencontres avec des leaders étudiants et dirigeants syndicaux universitaires, des groupes de locateurs et autres, avant l’adoption du règlement municipal[34]. La Ville a aussi offert des séances de formation aux locateurs[35].

Une organisation communautaire qui a répondu au sondage de la CODP a indiqué que la Ville ne l’avait pas consultée, mais qu’elle « …avait eu l’occasion de transmettre des commentaires à propos du règlement avant son adoption, comme tout autre membre du public ». Cependant, les responsables de l’organisation ont dit ne pas avoir compris jusqu’à tout récemment l’incidence qu’aurait le règlement municipal sur sa « clientèle habituelle » parce qu’ils étaient sous l’impression que le règlement constituait davantage une « stratégie de logement étudiant ». Ils ont appris depuis que le règlement pourrait limiter l’accès aux maisons de chambres et avoir d’autres répercussions sur les locataires.

En avril 2011, une organisation a dit à la Ville que de nombreux locataires et autres résidents ne connaissaient pas le processus et pensaient que le règlement ne s’appliquait qu’aux étudiants[36].

Certains résidents ont soulevé des préoccupations auprès de la Ville à propos du manque de représentation des étudiants et des locataires, de façon plus générale, dans le cadre du processus[37].

Une personne s’est dite « très préoccupée du manque de représentation des locataires » à une séance de consultation et a demandé à la Ville de songer à « déplacer l’une des rencontres à l’université dans le but d’y attirer des locataires étudiants » pour connaître leur point de vue en plus de celui des locateurs[38]. Selon une autre personne, « [é]tant donné la mauvaise ambiance qui régnait lors des séances de consultation précédentes, le personnel devrait convoquer des rencontres avec des propriétaires sans locataires, des étudiants et d’autres types de locataires[39].

Le 28 juin 2011, lors d’une rencontre avec des membres de la collectivité et de la communauté étudiante, un représentant de la fédération des étudiants a dit
à la Ville que beaucoup « d’information erronée » circulait à propos du règlement municipal[40].

Selon un locataire étudiant ayant répondu au sondage, « la consultation n’a pas réussi adéquatement à mobiliser les citoyens qui seraient le plus touchés par le règlement ».

La Ville a indiqué à la CODP que « toute personne qui se pose des questions légitimes par rapport à l’application du règlement municipal sur la délivrance de permis autorisant les logements locatifs n’a qu’à communiquer avec la Ville. Le personnel sera heureux de l’aider. »

Bien que la Ville eu semblé avoir organisé de nombreuses rencontres et autres consultations annoncées publiquement, et mené des activités d’approche ciblées et des formations pour les locateurs, il appert également qu’elle n’a pas toujours réussi à communiquer l’information sur le règlement (surtout avant son adoption) aux locataires qui pourraient être touchés.

Dans Un toit pour tous : Droits de la personne et autorisation des logements locatifs, la CODP recommande que les règlements municipaux sur la délivrance de permis soient mis en application uniformément et sans discrimination[41]. La Ville de Waterloo a appliqué son règlement à toute la ville dès le début, comme il le fallait.

3.6 L’environnement actuel des logements locatifs

Dans Un toit pour tous : Droits de la personne et autorisation des logements locatifs, la CODP indique :

Conformément à la Déclaration de principes provinciale de 2005[42]les municipalités doivent permettre une diversité appropriée de types de logement et de densités requises pour satisfaire les exigences projetées de résidents actuels et futurs, notamment en établissant et en faisant appliquer des cibles minimales pour la prestation de logements abordables à la fois pour les foyers à faible revenu et à revenu moyen[43].

Durant l’enquête, la CODP a entendu que le marché du logement locatif actuel de Waterloo était contraignant, surtout sur le plan des coûts et de la disponibilité des logements. D’après une organisation ayant rempli le sondage de la CODP, il est maintenant plus difficile pour les gens de trouver un logement à Waterloo dans le quartier de leur choix en raison des défis jumelés que constituent « le coût et la disponibilité des logements ». L’organisation a expliqué que des jeunes, des hommes et femmes trans, des familles nombreuses, des personnes aux prises avec une maladie mentale ou une dépendance, des participants à Ontario au travail et certaines familles musulmanes disaient avoir subi de la discrimination de la part de locateurs, et que certains locateurs évitaient d’accepter des femmes fuyant une situation de violence :

…Des locateurs et des voisins nous disent que les jeunes, les personnes aux prises avec une maladie mentale ou une dépendance et les femmes fuyant une situation de violence ne devraient pas être logés dans leurs quartiers. De façon générale, ces locateurs et voisins disent se préoccuper avant tout du [bien-être] de nos clients, affirmant que leur quartier n’est tout simplement pas adapté à leurs besoins (p. ex. manque de soutien et d’installations nécessaires, distance par rapport aux transports collectifs, manque de sécurité).

Une autre organisation a indiqué ce qui suit :

De nombreux clients, qui résident ou non à Waterloo, ont des difficultés à trouver un logement abordable décent en raison de leur faible revenu. La présence d’un handicap, particulièrement s’il s’agit d problèmes de santé mentale, peut aussi faire en sorte qu’il soit plus difficile [de] trouver un logement abordable et sûr dans sa localité. Les familles nombreuses (surtout si elles ont un revenu fixe faible) ont beaucoup de difficultés à trouver un logement abordable adéquat.

Une locataire se qualifiant de « personne à faible revenu » s’est dit préoccupée de la réduction du nombre de logements abordables offerts à Waterloo.

J’entends parler du besoin de logements abordables à la radio, mais il me semble que Waterloo adopte des lois qui éliminent beaucoup des logements abordables déjà offerts.

… Maintenant, la Ville a même rendu la location d’une chambre plus compliquée étant donné que les locateurs ne voudront pas tous consacrer temps et argent à l’obtention d’un permis, et ceux qui le voudront bien refileront probablement la note à leurs locataires. Même si ce n’était pas l’intention de la Ville de me donner cette impression, il me semble que je ne suis pas la bienvenue à Waterloo en raison de mon faible revenu.

Selon un locataire qui recevait des prestations d’Ontario au Travail, « il est déjà TRÈS DIFFICILE » de trouver « un logement raisonnable » et « les loyers allaient monter, bien sûr ».

La CODP a appris que des locateurs n’acceptaient que des étudiants comme locataires. D’un autre côté, un locataire a dit avoir entendu des locateurs dire des choses comme « on ne peut pas avoir confiance aux étudiants, ils ne savent que faire la fête » et affirmer qu’ils n’acceptent pas les étudiants.

Un locateur a récemment dit à la CODP que le marché du logement a beaucoup changé et « qu’il y a maintenant beaucoup trop de logements étudiants disponibles… en raison de toutes les nouvelles unités offertes depuis l’année dernière » [2012].

Certains locataires se sont dits préoccupés du type de logement offerts cependant. Un étudiant locataire a affirmé ce qui suit :

Je pense que leur stratégie est d’éliminer tous les petits immeubles de logements étudiants, Ils bâtissent des grandes tours de résidences étudiantes … [la Ville a adopté] le règlement municipal afin de contraindre plus d’étudiants à aménager dans les nouvelles tours. Cette année par exemple, une de ces tours située près de l’école demande 700 $ par personne par mois. Actuellement, je paie 450 $ par mois.

... [Ils] éliminent les options de logement abordable. La différence entre 450 $ et 700 $ représente beaucoup d’argent. Nous pouvons économiser 3 000 $ par année en demeurant ici [dans notre maison], au lieu d’aménager dans une de ces tours. Les personnes qui louent des maisons utilisent l’argent du RAFEO. Nous devons rembourser ces prêts après, et nos coûts de logement à repayer auront doublé.

Certains locateurs ont fait des commentaires similaires. L’un d’entre eux, qui louait un logement de trois chambres à coucher à trois étudiants pour la somme de 1 100 $, était d’avis « qu’ils trouvent cela beaucoup plus abordables que les 5 000 à 6 000 $ par mois que coûte chaque logement dans les nouvelles tours dont la Ville fait la promotion ».

La Ville a indiqué dans son document de 2004 intitulé Student Accommodation Study Discussion Paper que « les immeubles à logements sont une forme de logement plus adaptée aux étudiants que les maisons de chambres converties pour plusieurs raisons », y compris leur plus grande capacité, des antécédents de bruit moins importants, les plaintes relatives aux normes d’entretien et de propriété, la préférence des étudiants pour des petites unités de logement (1 à trois colocataires) et l’opposition de nombreux résidents permanents aux maisons de chambres[44].

La Ville était d’avis que le règlement municipal ne pouvait pas être examiné en vase clos et que « la construction de nouveaux logements et la modification de l’usage d’autres logements, qui n’étaient pas offerts en location par le passé, compensent de beaucoup le nombre exceptionnellement bas d’unités locatives légales qui ont été "perdues" en raison de l’adoption du règlement municipal d’autorisation des logements locatifs »[45].

La Ville a indiqué ce qui suit :

Selon les meilleures informations à sa disposition, la Ville est d’avis que les loyers sont demeurés stables dans l’ensemble de la municipalité, que les taux d’inoccupation ont augmenté légèrement et que le nombre d’unités locatives sur le marché s’est accru de façon significative depuis que le règlement municipal sur les permis autorisant les logements locatifs a été adopté en 2011[46].

En 2010, la Ville a présenté à la CODP plusieurs de ses stratégies pour appuyer le maintien d’un parc de logements varié, y compris :

  • Permettre une diversité appropriée de types de logement et de location
  • Mintenir un comité formé de membres de la communauté universitaire et de la collectivité
  • Faciliter l’adoption de programmes de développement communautaire
  • Mener une étude sur le logement étudiant
  • Adopter de nouvelles règles de zonage pour de nombreux districts d’aménagement de la Ville pour permettre les formes d’habitation peu élevées à unités multiples comme les duplex, les triplex et les maisons en rangée
  • Faciliter la création de coopératives d’habitation abordables au moyen de l’achat et du réaménagement d’une ancienne école du centre-ville;
  • Utiliser les redevances d’aménagement « par chambre » pour aider les plus petites unités
  • Permettre aux promoteurs-constructeurs qui ont fourni des logements « abordables » de reporter le paiement de leurs redevances d’aménagement
  • Exempter des redevances d’aménagement les résidences étudiantes situées sur des terrains qualifiés de « terrains institutionnels de grande envergure »
  • Ếlaborer un programme d’inspection pour assurer la sécurité dans ces unités
  • Reconnaître formellement plus de 500 logements accessoires[47].

 

[1] Règlement 2011-047, Being a by-law to provide for the licensing, regulating and governing of the business of residential rental units in the City of Waterloo (amended by By-law 2012-004), article 4.6.

[2] Idem, Annexe 1, articles 2, 4 et 5 et Annexe 2, articles 2, 4 et 5.

[3] Idem, Annexe 1, articles 3, 4 et 5 et Annexe 2, articles 3, 4 et 5.

[4] Idem, Annexe 4, paragraphe 1(d).

[5] Règlement 2011-047, Being a by-law to provide for the licensing, regulating and governing of the business of residential rental units in the City of Waterloo (amended by By-Law 2012-004); article 5.3.

[6] Règlements de zonage de la ville de Waterloo no 1108 et 1418, tels que modifiés; articles 2.41.1 – 2.41.3 et 2.44.1-2.44.3, respectivement. Le texte qui figure dans un règlement mais pas dans l’autre est présenté entre crochets.

[7] Règlement municipal de la ville de Waterloo no 86-121, A By-Law to Provide for the Licensing, Regulating and Governing of Lodging Houses in the City of Waterloo, tel que modifié par le Règlement 00-140, articles 2.4 et 3.3.

[8] Good v. Waterloo (City), CanLII 14229 (ON SC), aff’d 2004 CanLII 23037 (ON CA).

[9] Rental Housing By-law Report PS-BL2011-001, page 6.

[10] Residential Rental Housing By-law, PS-BL2011-007, page 3.

[11] Waterloo Rental Housing Licensing Bylaw 2011-047, préambule.

[12] Rental Housing By-law Report PS-BL2010-001, page 6.

L’examen du délégué du commissaire des incendies noFM-0602 (28 juillet 2006) indique qu’en 2006 (après que le tribunal ait restreint la définition de « maisons de chambres » du règlement municipal de la Ville relatif aux maisons de chambres), un inspecteur des services de sécurité-incendie a rendu des ordres relativement à une maison, même si celle-ci ne constituait pas une maison de chambres. Les ordres ont été portés en appel et annulés pour les raisons suivantes :

  • Lles étudiants qui occupaient le logement avait loué tout le logement et non des chambres individuelles dans une « maison de chambres »
  • Lle paragraphe 22(1) de la Loi sur la prévention et la protection contre l’incendie interdit à tout inspecteur de rendre un ordre contre un bâtiment construit conformément au Code du bâtiment, auquel les dispositions du Code de prévention des incendies relatives à la modernisation de bâtiments existants ne s’applique pas
  • Le fait que les locataires n’ont aucun lien de parenté n’accroît pas automatiquement les risques d’incendie
  • Rien ne portait à croire que le bâtiment et ses occupants présentaient un risque accru d’incendie par rapport aux logements unifamiliaux.

[13] Lettre de l’avocat de la Ville à la CODP, 28 septembre 2012.

[14] Courriels variés à la Ville.

[15] Lettre de l’avocat de la Ville à la CODP, 28 septembre 2012.

[16] Lettre de l’avocat de la Ville à la CODP, 16 novembre 2012.

[17] Courriels variés à la Ville.

[18] Courriel interne de la Ville avec numéros de plainte, 16 mars 2011; diapositives de la Ville
avec numéros de plainte, sans date.

[19] Courriels variés à la Ville.

[20] Courriel d’un représentant d’une organisation étudiante à la Ville, 7 avril 2011.

[21]Courriel à la Ville, 14 janvier 2012. Article d’opinion, « Living conditions are appalling in low-cost student housing », The Cord, 12 janvier 2011; Comité éditorial, « Unlicensed rental properties a concern for students », The Cord, 11 janvier 2012.

[22] Courriel retransmis à la Ville le 10 février 2011 et courriel transmis à la Ville le 21 avril 2011; articles de journaux dont Adam Klett, « Big Trouble for Low-Rise Housing in Waterloo », Iron Warrior, 19 janvier 2011, et Erin Matheson, « The Waterloo Open House for Rental Units », Iron Warrior, 2 février  2011.

[23] Courriel à la Ville, 24 mai 2011.

[24] Courriels variés à la Ville.

[25] Height and Density Policy Discussion Paper DS02-38, 12 juin 2002, page 23.

[26] Student Accommodation Study Final Report DS04-47, 30 juille 2004, page 5.

[27] Lettre de l’avocat de la Ville à la CODP, 28 septembre 2012.

[28] Lettre de l’avocat de la Ville à la CODP, 28 septembre 2012.

[29] Procès verbal d’une rencontre entres des membres de la collectivité et de la communauté étudiante, 25 janvier 2011; courriel aux membres du public, 21 avril 2011.

[30] Lettre du personnel de la Ville à la directrice générale de la CODP, 22 décembre 2010.

[31] Les recommandations/masures mises de l’avant dans le Student Accommodation Study Final Report DS04-47 de la Ville (30 juillet  2004) incluent : l’amélioration de l’exécution proactive du règlement dans les quartiers avoisinant l’université, l’accroissement des amendes pour l’établissement de maisons de chambres illégales, la collaboration avec la police régionale à la prévention du bruit et des infractions aux lois régissant la consommation d’alcool, la pénalisation des contrevenants, la poursuite du travail entrepris avec les universités pour établir des programmes de promotion des comportements acceptables hors des campus, la sensibilisation accrue de la collectivité aux règlements municipaux et activités d’application de la ville, et l’accroissement de la communication et de la compréhension entre l’ensemble des parties concernées.

[32] Procès-verbal d’une réunion entre des membres de la collectivité et de la communauté étudiante, 2005. Aux pages  3, 8 et 9 respectivement, ce rapport indique que les visites aux logements ne respectant pas le règlement « ont obtenu beaucoup de succès et ont fait réduire le taux de récidive, même si elles prenaient beaucoup de temps ». Le rapport indique que les événements visant à rapprocher les résidents d’un quartier « cré[ent] un esprit communautaire parmi les étudiants en plus d’être avantageux pour eux dans l’avenir, lorsqu’ils voudront ou devront approcher des membres de la collectivité ». Il indique aussi que les services de médiation sont « un programme utile pour régler les questions autres que d’exécution ou les questions qui, de toute apparence, devraient être réglées par la discussion plutôt que devant les tribunaux ».

[33] Un toit pour tous : Droits de la personne et autorisation des logements locatifs, CODP, recommandation 2.

[34] Lettre de l’avocat de la Ville à la CODP, le 18 septembre 2012.

[35] Courriels variés du personnel de la Ville.

[36] Rapport de l’organisation soumis à la ville de Waterloo le 15 avril 2011: « Nous nous inquiétons grandement du fait que la majorité des résidents de Waterloo aient assumé que le règlement ne visait qu’à régler le "problème du logement étudiant" et n’en connaisse pas les implications plus vastes. »

[37] Courriels variés à la Ville.

[38] Formulaire d’évaluation de la rencontre du 13 janvier 2011.

[39] Courriel à la Ville, 11 avril 2011.

[40] Procès-verbal de la réunion entre la communauté universitaire et la population locale, 28 juin 2011, p. 1.

[41] Un toit pour tous : Droits de la personne et autorisation des logements locatifs, CODP, recommandation 4.

[42] Déclaration de principes provinciale, gouvernement de l’Ontario, 2005, article 1.4 (Logement).

[43] Un toit pour tous : Droits de la personne et autorisation des logements locatifs, CODP, recommandation 5.

[44] Voir le document Student Accommodation Study Discussion Paper DSO4-16 (3 mars 2004), p. iii. Dans sont document Student Accommodation Study Final Report DSO4-47 paru plus tard (30 juillet 2004), la ville indique ce qui suit : « Tout plan à long terme relatif au logement étudiant doit reconnaître la nature passagère des étudiants. La plupart des étudiants passeront de trois à cinq années au sein de la collectivité avant de quitter. Il est naïf et irréaliste de penser que les étudiants s’engageront envers l’avenir à long terme d’un quartier… Les maisons unifamiliales et copropriétés en rangée ne sont pas la forme d’habitation la plus appropriée à une population passagère. En revanche, les immeubles à logements sont appropriés. » Voir page 16.

[45] Lettre de l’avocat de la Ville à la CODP, 28 septembre 2012.

[46] Lettre de l’avocat de la Ville à la CODP, 28 septembre 2012.

[47] Lettre du personnel de la Ville à la directrice générale de la CODP, 22 décembre 2010.

 

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