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V. Principes directeurs

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A. Les principes de Paris

Quels que soient les changements qu’il peut être question d’apporter à un système de protection des droits de la personne, il importe de les examiner à la lumière des principes directeurs qui sous‑tendent de plus en plus fréquemment ce type de système. Depuis la signature de la Déclaration universelle des droits de l’homme[25] en 1948, la communauté internationale n’a eu cesse d’analyser et de détailler ces principes, en vue de mettre au point un ensemble de normes et de règles internationales pouvant servir de base à la constitution de systèmes de protection des droits de la personne de par le monde. Ces normes et règles forment des éléments clefs de plusieurs traités internationaux et sont de ce fait entérinées dans le droit international. Les pays signataires de ces traités s’engagent par là à rendre leurs lois, et en particulier leurs dispositions législatives en matière de droits de la personne, conformes à ces principes universels. Le Canada a ratifié ou adhéré à tous les instruments clefs de l’Organisation des Nations Unies (ONU) traitant des droits de la personne.[26]

Les « institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de la personne », pour reprendre l’expression utilisée dans les documents de l’ONU, jouent un rôle central au sein d’un système plus vaste que les traités internationaux en la matière visent à mettre en place. Ces institutions incluent les commissions et autres organismes des droits de la personne ou les bureaux de l’ombudsman ou protecteur des citoyens créés par les gouvernements. L’ONU a élaboré des lignes directrices établissant des normes et des buts appropriés pour ces institutions et elle a organisé une série de réunions visant à clarifier et à renforcer leur rôle, dont elle reconnaît toute l’importance. Ces efforts ont abouti à l’adoption des Principes de Paris par l’Assemblée générale des Nations Unies le 20 décembre 1993.[27]

Les Principes de Paris affirment que les institutions nationales doivent, d’une part, être investies des compétences nécessaires pour promouvoir et protéger les droits de la personne et, d’autre part, dotées d’un mandat aussi étendu que possible pour pouvoir atteindre ces objectifs. Les Principes de Paris énoncent par ailleurs les responsabilités et les rôles clefs que les institutions nationales peuvent assumer en vue d’assurer le bon fonctionnement d’un système de protection des droits de la personne, en plus de fournir des indications détaillées quant à la structure préconisée pour de telles institutions.

Les Principes de Paris reflètent l’expérience collective de la communauté internationale en ce qui a trait au bon fonctionnement des institutions nationales dans le contexte d’un système plus vaste de protection des droits de la personne, et ils établissent des obligations légales pour les pays tels que le Canada qui ont affirmé leur adhésion à ces principes devant l’assemblée générale des Nations Unies.

B. La prise en compte des critères d’efficacité

Les Principes de Paris visent à orienter la constitution et l’amélioration des institutions nationales dans des contextes très variés. Ils ne fournissent aucun conseil concret quant à la manière de réformer les systèmes de protection des droits de la personne établis de longue date, comme celui de l’Ontario. Par contre, ils prennent appui sur un certain nombre de critères d’efficacité des institutions nationales mis de l’avant par le Centre pour les droits de l’homme de l’ONU.[28] Les critères d’efficacité repris ci‑après (sous une forme adaptée), afin d’alimenter la discussion sur la réforme du système ontarien de protection des droits de la personne, sont les suivants :

  1. Indépendance
  2. Compétence délimitée
  3. Coopération
  4. Pouvoirs suffisants
  5. Accessibilité
  6. Efficacité opérationnelle
  7. Responsabilité

Conformes aux engagements du Canada sur le plan international, ces sept critères d’efficacité représentent les principes par rapport auxquels il convient de mesurer toute réforme du système ontarien de protection des droits de la personne : tout changement apporté à ce système devra garantir la satisfaction optimale de ces critères, individuellement et collectivement.

1. Indépendance

L’efficacité d’un système de protection des droits de la personne suppose la constitution d’institutions nationales capables d’agir en toute indépendance par rapport aux plus puissants intervenants de la société, et en particulier les gouvernements, sans quoi elles risqueraient d’être soumises aux intérêts de ces derniers.

Les institutions nationales sont, de par leur nature, constituées par un gouvernement et il s’ensuit qu’elles ne sont jamais tout à fait indépendantes. Il importe toutefois que des dispositions soient prévues, de préférence dans la charte constitutive d’une telle institution, pour garantir qu’elle dispose d’une indépendance suffisante pour pouvoir s’acquitter efficacement de ses responsabilités.

L’indépendance peut se résumer à trois éléments : l’autonomie légale et opérationnelle, l’autonomie financière et enfin la liberté de nomination et de congédiement.

L’autonomie légale et opérationnelle est nécessaire à une institution pour garantir qu’elle puisse fonctionner de façon indépendante et prendre des décisions à sa guise. Parmi les dispositions susceptibles d’accorder pareille autonomie légale et opérationnelle à une institution sont celles qui consistent à lui octroyer une personnalité juridique distincte et, si possible, à faire en sorte qu’elle relève directement d’une assemblée législative.

L’autonomie financière est nécessaire à une institution pour garantir que ses bailleurs de fonds publics ne puissent pas recourir à des sanctions ou des incitations financières pour influer sur ses activités en matière de droits de la personne. Les dispositions susceptibles d’accorder pareille autonomie financière incluent en général, d’une part, la mention dans la loi constitutive de l’institution de la source et de la nature de son financement et, d’autre part, l’octroi à l’institution du pouvoir d’établir ses propres budgets, sans ingérence des ministères ni autres services gouvernementaux.

La liberté de nomination et de congédiement est nécessaire à une institution pour garantir que ses membres et son personnel soient des personnes indépendantes et compétentes, capables de faire preuve de jugement et d’agir, individuellement et collectivement, en toute autonomie. Les dispositions susceptibles d’accorder pareille liberté incluent la stipulation dans la loi constitutive d’une institution des conditions de nomination à la qualité de membre de celle‑ci.

De nos jours, la Commission fonctionne selon les dispositions du Code, la loi qui la constitue en tant qu’organisme indépendant responsable devant un ministre (à l’heure actuelle, le Procureur général). Le Code précise certaines conditions de nomination des membres de la Commission. La Commission ne rend pas directement compte à l’Assemblée législative, contrairement à ce que préconisent les lignes directrices internationales. D’ordinaire, les ministères affiliés à la Commission lui témoignent beaucoup de déférence. Le gouvernement n’a par exemple jamais entravé la capacité de la Commission à donner suite aux plaintes dans lesquelles il était lui‑même mis en cause ou à soulever des questions controversées relatives à ses politiques ou programmes. La Commission est toutefois soumise aux protocoles et aux mandats établis par le gouvernement en matière d’embauche, de gestion de son budget et d’affectation de ses ressources. Dans la mesure où le gouvernement a, par exemple, posé des limites à sa capacité d’embauche, la Commission est dans l’impossibilité de décider d’embaucher du personnel additionnel pour mieux faire face à sa charge de travail, tout en effectuant des coupures dans certaines de ses autres dépenses.

En ce qui concerne ce critère d’efficacité, il est permis de se demander s’il ne serait pas préférable que la Commission rende directement compte de ses activités à l’Assemblée législative, ce qui serait l’idéal, et si l’actuelle mainmise ministérielle sur ses finances laisse à la Commission assez de marge de manœuvre sur le plan financier pour qu’elle puisse s’acquitter de ses très larges fonctions en matière de protection et de promotion des droits de la personne.

2. Compétence délimitée

L’efficacité d’un système de protection des droits de la personne suppose une délimitation bien claire du champ de compétence des institutions nationales existantes. Pareille délimitation devrait établir de larges fonctions relatives à la protection et à la promotion des droits de la personne, dont les suivantes, spécifiquement abordées dans les Principes de Paris :

  • examiner la législation en vigueur et les décisions administratives s’y rapportant;
  • se pencher sur les allégations de violation des droits de la personne;
  • élaborer des rapports;
  • émettre un avis sur les positions ou réactions du gouvernement aux violations des droits de la personne qui lui sont signalées;
  • mener des activités de recherche et d’éducation sur les droits de la personne et faire la publicité de ces droits;
  • promouvoir et assurer l’harmonisation des lois, des règlements et des pratiques en vigueur sur le plan national avec les instruments internationaux relatifs aux droits de la personne;
  • protéger et promouvoir l’intérêt public.

L’incorporation de ces fonctions aux systèmes de protection des droits de la personne varie d’un pays à l’autre, selon le contexte et le degré de maturité du système en question.

La délimitation du champ de compétence des institutions nationales est indispensable à une affectation efficace et prioritaire de leurs ressources, au renforcement des pouvoirs de leur clientèle et à la coordination de leurs activités avec celles des autres intervenants au sein du système de protection des droits de la personne.

Le champ de compétence de la plupart des institutions nationales est délimité dans leur loi constitutive. Il importe que pareille loi énonce clairement dans la définition de leur compétence matérielle les éléments nécessaires pour au moins satisfaire aux obligations internationales et pour arrêter des priorités et des objectifs appropriés. De plus, une telle loi doit confier à l’institution des fonctions suffisantes pour lui permettre de respecter les priorités et d’atteindre les objectifs prescrits.

De nos jours, la Commission et le Tribunal exécutent un vaste éventail de fonctions interdépendantes. Le Code, dans son article 29, confie à la Commission un mandat très étendu relatif à la réalisation de sa vision. À l’heure actuelle, les activités de la Commission sont surtout axées sur les fonctions suivantes :

  • éduquer le public moyennant des présentations, des publications, des campagnes de sensibilisation du public, de même que la coopération avec d’autres intervenants clefs;

Ceci inclut des présentations à des employeurs, des syndicats, des établissements d’enseignement et des associations professionnelles, y compris lors de congrès ou de conférences, de même que l’organisation de campagnes de sensibilisation du public. La Commission informe par ailleurs le public par l’intermédiaire de ses publications en langage clair et de son site Web, de même qu’au moyen de communiqués, de conférences de presse et d’entrevues avec les médias.

  • promouvoir une meilleure compréhension des droits de la personne grâce à des activités de recherche, de consultation du public et d’élaboration de politiques;

Ceci inclut la consultation du public sur des questions d’actualité, telles que le profilage racial, la discrimination fondée sur l’âge ou encore l’adaptation des écoles, des collèges et des universités aux besoins des jeunes ayant un handicap, de même que l’élaboration de politiques et de lignes directrices visant tant à informer le public qu’à faciliter le règlement des plaintes dont la Commission est saisie, ou encore la production de rapports de recherche sur des sujets tels que le recoupement de certains motifs illicites de discrimination ou encore les droits économiques et sociaux.

  • prévenir la discrimination grâce à des initiatives proactives visant à favoriser le respect volontaire des dispositions du Code;

Chaque année, la Commission procède à 10 ou 12 enquêtes plus ou moins poussées sur des questions d’intérêt public. Celles‑ci impliquent l’information des parties à une plainte des enjeux de leur différend sur le plan des droits de la personne, de même que la recherche d’une mise en conformité volontaire avec les exigences du Code. À titre d’exemple, suite à l’initiative de la Commission concernant l’accessibilité des restaurants, 24 grandes chaînes de restaurants se sont volontairement engagées à prendre des mesures pour améliorer l’accessibilité de leurs établissements, au-delà de ce que leur impose le code du bâtiment, afin de satisfaire aux normes du Code en matière d’adaptation aux besoins des personnes handicapées.

  • fournir des conseils au gouvernement, à des institutions et à des particuliers sur des questions touchant les droits de la personne;

La Commission, par l’intermédiaire de son Bureau de renseignements et de réception des demandes, renseigne chaque année près de 50 000 personnes, par écrit et par téléphone, sur tout ce qui touche les droits de la personne, et notamment conseille les parties plaignantes comme les parties intimées sur ce qu’elles peuvent faire pour prévenir ou régler des problèmes liés aux droits de la personne. La Commission conseille aussi le gouvernement et les grandes institutions sur les questions d’actualité en matière de droits de la personne, telles que la retraite obligatoire, les mécanismes de plainte contre la police ou encore l’éducation des jeunes ayant un handicap.

  • introduire des plaintes pour atteinte aux droits de la personne;

La Commission peut introduire des plaintes de sa propre initiative, ce qu’elle a fait récemment au sujet des retombées des dispositions législatives et des politiques visant respectivement la sécurité et la discipline dans les écoles sur les élèves « racisés » et les élèves handicapés, ou encore au sujet de l’accessibilité des restaurants.

  • recevoir les plaintes et les présélectionner en vue de repérer celles qui méritent une audience en bonne et due forme;[29]

La Commission, par l’intermédiaire de son Bureau de renseignements et de réception des demandes, renseigne les personnes qui songent à déposer une plainte sur la question de savoir si l’objet de leur plainte est bien du ressort du Code ou si elle pourrait être réglée autrement. Tel qu’indiqué plus tôt, l’article 34 du Code autorise la Commission à rejeter une plainte sans faire d’enquête si celle‑ci ne relève pas de sa compétence, par exemple, ou si l’incident sur lequel elle est basée remonte à plus de six mois. Même lorsqu’elle a enquêté sur une plainte et tenté de la régler par voie de conciliation, la Commission peut décider de ne pas y donner suite, si elle estime que la procédure n’est pas appropriée et que les preuves ne justifient pas la tenue d’une audience. Sur les 440 plaintes sur lesquelles elle a statué en 2004‑2005 en application de l’article 36, la Commission en a renvoyé 150 au Tribunal pour audition et en a rejeté 290.

  • assurer des services de médiation et de conciliation pour aider les particuliers à régler leurs conflits en matière de droits de la personne;

La Commission offre des services de médiation basés sur des techniques rigoureuses, qui donnent aux parties la possibilité de régler à l’amiable les questions qui les opposent, avant d’entamer une enquête, mais aussi tout au long de celle‑ci. En 2004-2005, 73 pour 100 de tous les différends à l’égard desquels les parties en litige ont accepté des services de médiation ont pu être réglés de la sorte. En moyenne, près de 40 pour 100 de toutes les plaintes déposées auprès de la Commission sont réglées par voie de médiation ou de conciliation.

  • enquêter sur les plaintes pour atteinte aux droits de la personne;

Les enquêtes vont des plus simples aux plus complexes. Vu la diversité croissante de la population ontarienne et sa compréhension accrue des droits de la personne, les plaintes soumises à la Commission sont de plus en plus complexes et les enquêtes s’y rapportant de plus en plus difficiles à mener. Les enquêtes impliquent en général des entrevues avec des témoins et la collecte de preuves documentaires. Dans les cas de discrimination systémique, il peut s’avérer nécessaire de rassembler de vastes quantités de preuves statistiques et de mener de très nombreuses entrevues avec des experts et d’autres personnes pour recueillir leur témoignage. La Commission mène ses enquêtes en parallèle avec l’exécution de ses fonctions de services juridiques et d’élaboration de politiques, afin que les enquêtes et les recommandations finales qui en découlent reflètent à la fois la jurisprudence et ses propres politiques et lignes directrices.

  • porter les plaintes devant le Tribunal afin d’obtenir des réparations pour les parties plaignantes, de régler les problèmes systémiques et d’enrichir la jurisprudence;

La Commission représente l’intérêt public lors de l’audition des plaintes par le Tribunal, et elle a fait enrichi la jurisprudence dans plusieurs domaines, y compris les tests de dépistage de la consommation de drogues et d’alcool, la conciliation de droits contradictoires et les effets d’une atmosphère empoisonnée sur un lieu de travail. La Commission intervient aussi dans des procès mettant en jeu des questions clefs d’intérêt public, telles que les mesures d’adaptation relatives aux croyances religieuses et le mariage entre personnes de même sexe.

  • veiller à la protection de l’intérêt public dans le règlement des plaintes;

La plupart des règlements qui interviennent avec l’aide la Commission incluent une mesure de redressement quelconque d’intérêt public, qu’il s’agisse de la participation à des activités de formation, de l’élaboration de politiques internes pour empêcher qu’un incident ne se reproduise ou encore d’un engagement à investir dans des installations ou du matériel mieux adaptés aux besoins des personnes handicapées, par exemple.

  • faire appliquer les ordonnances du Tribunal.

À l’heure actuelle, le Tribunal :

  • se prononce sur les plaintes et décide s’il y a eu atteinte aux droits de la personne ou non, et dans l’affirmative, par qui. Lorsqu’il conclut qu’il y a bien eu atteinte aux droits de la personne, il ordonne les mesures de redressement qu’il juge appropriées pour obtenir la conformité aux exigences du Code et pour indemniser la ou les parties qui ont été lésées dans leurs droits.

Les différentes fonctions de la Commission sont interdépendantes. Les politiques qu’elle adopte sont par exemple intégrées à sa procédure de traitement des plaintes, afin que celle‑ci reste cohérente. Ces politiques, associées à la jurisprudence, éclairent les plaidoyers des avocates et avocats de la Commission devant le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario et devant les diverses cours de justice, ce qui constitue une promotion efficace des droits de la personne et favorise des mesures de redressement à l’échelle d’un secteur. De même, le rôle de la Commission relatif à l’observation du Code enrichit sa capacité de s’acquitter de ses fonctions courantes consistant à se prononcer sur des questions de droits de la personne et à offrir des activités d’éducation du public.

Bien que les mécanismes relatifs à l’observation du Code soient surtout axés sur les plaintes individuelles, tous ces rôles peuvent servir, et ont déjà servi, à régler des questions de discrimination systémique.

Toutes ces fonctions constituent d’importants éléments d’un système de protection des droits de la personne. Reste à savoir, toutefois, si une commission des droits de la personne est bien la mieux placée pour assumer tous ces rôles.

En ce qui concerne ce critère d’efficacité, il est permis de se demander si la compétence matérielle que le Code confère à la Commission n’est pas trop limitée par rapport aux pactes internationaux qui prévoient de vastes protections des droits économiques, sociaux, culturels et politiques.[30] À titre d’exemple, les motifs illicites de discrimination prévus par le Code n’incluent pas certains éléments tels que l’appartenance à une certaine classe sociale ou à un parti politique, motifs qui sont pourtant clairement prévus par les pactes internationaux.

Les mandats actuels de la Commission et du Tribunal semblent bien englober tout l’éventail des fonctions énoncées plus tôt comme étant, selon les normes internationales, indispensables à l’efficacité d’un système de protection des droits de la personne. Il importe que tout changement apporté au système actuel, le cas échéant, maintienne ces fonctions et la capacité de les exécuter pleinement et de manière efficace.

3. Coopération

L’efficacité d’un système de protection des droits de la personne suppose la création d’institutions nationales prêtes et disposées à forger et à cultiver des relations de coopération avec d’autres organismes et groupes intervenant dans le système. Il s’agit d’élargir pareille coopération à l’ensemble des intervenants qui jouent un rôle crucial au sein du système de protection des droits de la personne, y compris les organisations non gouvernementales et d’autres entités, institutions ou organisations nationales et internationales œuvrant dans ce domaine.

De nos jours, la Commission est particulièrement bien placée pour servir de centre de communications et de catalyseur d’activités liées aux droits de la personne. Elle participe déjà à des activités de promotion, d’éducation et d’élaboration de politiques qui l’amènent à consulter un vaste éventail d’intervenants dans le domaine des droits de la personne, au Canada comme à l’étranger, et à collaborer avec eux.

Ce critère d’efficacité fait intrinsèquement partie de la structure de la Commission. L’intégration de ses fonctions en matière de services juridiques, d’élaboration de politiques et d’enquête facilite la coopération au niveau de toutes ses activités.

La satisfaction de ce critère d’efficacité suppose qu’une institution nationale intervienne pour coordonner les activités liées aux droits de la personne. Il est difficile d’imaginer comment il pourrait être possible de réellement satisfaire à ce critère en l’absence d’une institution des droits de la personne qui, d’une manière ou d’une autre, assumerait une variété de fonctions.

4. Pouvoirs suffisants

L’efficacité d’un système de protection des droits de la personne suppose l’existence d’institutions nationales investies de pouvoirs suffisants pour atteindre les objectifs et exécuter les fonctions que prescrit la loi. Il importe de souligner que l’excès comme l’insuffisance de pouvoirs par rapport aux fonctions qui sont confiées à une institution nationale peut être dangereux et nuire à son bon fonctionnement. À titre d’exemple, si une institution est chargée d’enquêter sur des plaintes pour atteinte aux droits de la personne, il est indispensable qu’elle dispose de pouvoirs suffisants pour être en mesure de se procurer les renseignements dont elle a besoin même auprès des entreprises les plus puissantes, mais en même temps, il faut faire attention à ce qu’elle n’abuse pas de ses pouvoirs en violant les droits des parties intimées. La notion de pouvoirs suffisants suppose une adéquation entre les pouvoirs d’une institution et les fonctions prévues dans son mandat.

De nos jours, le Code autorise la Commission à se renseigner et à enquêter sur une vaste gamme de questions touchant les droits de la personne, y compris les plaintes du public pour violation de ses dispositions, et il lui confère toute une série de pouvoirs relatifs à ces fonctions d’enquête. Le Tribunal est pour sa part investi d’un grand nombre de pouvoirs réparateurs, dont il se sert pour veiller à la prise de mesures de redressement d’intérêt public et pour éviter de futures atteintes aux droits de la personne.

Ce critère d’efficacité soulève plusieurs questions. Tout d’abord, les pouvoirs de la Commission et du Tribunal sont‑ils suffisants pour faire face à toutes les questions d’actualité en matière de droits de la personne? Les pouvoirs d’enquête dont dispose la Commission, par exemple, sont‑ils suffisants pour obliger une grande entreprise faisant l’objet d’une plainte pour atteinte aux droits de la personne à coopérer au traitement de cette plainte? Qui devrait idéalement s’occuper de la réception et de la présélection des plaintes, de même que des activités de médiation et d’enquête s’y rapportant? Certaines voix se sont par exemple levées pour laisser entendre que le Tribunal serait le mieux placé pour s’occuper de ces fonctions; d’autres estiment qu’une telle redistribution des responsabilités serait très coûteuse et que le transfert de ces fonctions à un organe plus judiciarisé entraverait l’accès à la justice.

5. Accessibilité

L’efficacité d’un système de protection des droits de la personne suppose la facilité d’accès des institutions nationales. Tous les aspects de la conception, de l’organisation et de la structure d’une institution jouent sur son accessibilité, mais surtout son emplacement et son aménagement, la technologie des communications qu’elle utilise, la réceptivité de ses services, la façon dont le public les perçoit et la rapidité de leur prestation, ou encore jusqu’à quel point ses membres et son personnel sont représentatifs de sa clientèle.

De nos jours, la Commission dispose d’un bureau central à Toronto d’une équipe d’agentes et d’agents des droits de la personne qui enquêtent sur les plaintes et qui offrent des services de médiation aux quatre coins de la province. Elle offre un service central de renseignements téléphoniques sans frais et elle répond à la correspondance qu’elle reçoit par courrier ordinaire ou électronique. Il est possible de déposer une plainte pour atteinte aux droits de la personne sans avoir à se rendre au bureau central, et ce en suivant une procédure et en utilisant des formulaires conçus pour minimiser la nécessité de recourir à l’aide d’une avocate ou d’un avocat. Le Tribunal tient des audiences dans ses locaux principaux de Toronto et dans plusieurs centres régionaux. Lorsqu’une personne a des besoins particuliers, aussi bien la Commission que le Tribunal lui offrent dans la prestation de leurs services tous les accommodements possibles tant que cela ne leur fait pas subir de préjudice injustifié.

En ce qui concerne ce critère d’efficacité, il est permis de se poser les questions suivantes :

  • les services de la Commission sont-ils suffisamment sensibles aux besoins des personnes appartenant à des groupes défavorisés et vulnérables tels que les membres des Premières nations, les personnes « racisées », handicapées ou démunies?
  • le système actuel, au sein duquel la Commission remplit le rôle de « garde barrière » et non le Tribunal, rend-il l’accès trop difficile?
  • la complexité du système de protection des droits de la personne constitue‑t‑elle un obstacle pour les personnes marginalisées?

Un autre aspect crucial de l’accessibilité est lié à la capacité financière des personnes défavorisées de se prévaloir des services disponibles pour demander et obtenir réparation d’éventuelles atteintes aux droits de la personne. Laisser aux parties plaignantes le soin de financer leur quête de réparation peut soulever un obstacle considérable. Le coût des démarches nécessaires pour obtenir réparation d’une atteinte aux droits de la personne ne devrait pas entraver l’accès à la protection universelle établie par le Code. Il ne devrait en particulier pas empêcher qui que ce soit de faire valoir ses droits, malgré l’inévitable déséquilibre des pouvoirs qui se produit lorsque la partie intimée dans une plainte est par exemple une vaste entreprise ayant accès à d’imposants services juridiques. Dans ces circonstances, il appartient au système de protection des droits de la personne de veiller à une application uniforme du Code et de ses principes dans tous les segments de la société.

Les questions d’accessibilité sont de la plus haute importance et tout système de protection des droits de la personne devrait en tenir compte.

6. Efficacité opérationnelle

L’efficacité d’un système de protection des droits de la personne suppose le fonctionnement efficace et efficient des institutions nationales pour la protection et la promotion de ces droits. L’absence d’efficience opérationnelle peut avoir un effet néfaste sur la confiance du public dans ces institutions et sur le recours à leurs services. L’efficience est indispensable à tous les niveaux du fonctionnement d’une institution, y compris sa structure, l’interprétation et la mise en œuvre de ses procédures, la conception et la gestion des projets et des programmes, la formation et le perfectionnement du personnel ou encore tout ce qui touche les ressources humaines.

Les ressources financières dont disposent les institutions nationales sont bien entendu vitales à leur bon fonctionnement, qui ne saurait s’imaginer sans financement suffisant et continu. L’insuffisance des ressources financières nuit aux travaux de n’importe quel organisme, quel que soit le soin apporté à son administration et à sa gestion. Le caractère suffisant ou non du financement d’une institution doit se mesurer par rapport aux fonctions et aux exigences procédurales que lui impose sa loi constitutive.

Ces dix dernières années, la Commission a maintes fois déploré son niveau de financement. Pendant ce temps, la durée du traitement des plaintes pour atteinte aux droits de la personne a suscité des inquiétudes, ce qui a entraîné plusieurs réformes au niveau de l’administration et de la gestion de la Commission, afin d’améliorer son efficience opérationnelle.[31] La mise en œuvre de ces réformes a considérablement réduit les retards au niveau du traitement des plaintes.

En ce qui concerne ce critère d’efficacité, la durée de traitement des plaintes reste préoccupante, surtout concernant celles qui doivent faire l’objet d’une enquête après une tentative de médiation. La hausse importante du nombre de plaintes déposées ces deux dernières années risque aussi de se traduire par un nouvel arriéré au niveau des dossiers à traiter.

L’efficience opérationnelle, indissociable du caractère suffisant des ressources, est un élément clef dont il faut tenir compte dans toute réforme du système ontarien de protection des droits de la personne.

7. Responsabilité

L’efficacité d’un système de protection des droits de la personne suppose que toutes les institutions nationales pour la protection et la promotion de ces droits sont responsables envers le gouvernement, envers le public, les communautés et les groupes formant leur clientèle et envers les particuliers qui utilisent leurs services. Les mesures de responsabilisation des institutions incluent des exigences et responsabilités formelles et autres en matière de présentation de rapports, de même que l’imposition de pratiques transparentes et d’une obligation de consultation.

De nos jours, la Commission est tenue selon le Code de présenter chaque année au Procureur général un rapport en bonne et due forme sur ses activités. De plus, elle rend régulièrement compte de ses activités sur son site Web et par la diffusion de communiqués de presse et d’autres déclarations. La Commission consulte par ailleurs des intervenants dans le système sur des questions très variées ayant trait à ses propres procédures et pratiques, de même que sur l’élaboration de politiques de fond relatives aux droits de la personne.

Les modalités de nomination tant des commissaires aux droits de la personne, autrement dit des membres de la Commission, que des arbitres du Tribunal, ont leurs détracteurs, qui leur reprochent un manque de transparence. Certaines personnes ont fait valoir que l’expérience en matière de droits de la personne ne pèse pas assez lourd dans la balance lors de la sélection de ces personnes, ajoutant que ni la Commission, ni le Tribunal, ne représente assez bien les communautés d’où leur clientèle est issue.

Le fait que le public ne puisse pas avoir accès à certains renseignements généraux sur le Tribunal, notamment en ce qui concerne ses niveaux budgétaires et ses statistiques opérationnelles, est également préoccupant.

En ce qui concerne ce critère d’efficacité, il importe que toute réforme du système de protection des droits de la personne entreprise par le gouvernement, le cas échéant, soit perçue comme étant le résultat d’un processus transparent de consultation de tous les intervenants pertinents, et qu’elle maintienne des normes élevées de responsabilisation pour l’ensemble des institutions nationales et des intervenants privés concernés.

C. L’application des principes du droit administratif dans le contexte des droits de la personne

Les organismes administratifs canadiens sont soumis à une série de principes et d’exigences d’origine législative qui s’apparentent aux Principes de Paris et qui les complètent. Ces principes et exigences relèvent du droit administratif.

Pour savoir lesquels de ces principes et exigences du droit administratif s’appliquent à la mise en place d’un système viable de protection des droits de la personne, il importe de comprendre le contexte dans lequel les organismes administratifs sont créés. Le gouvernement délègue une bonne partie de ses pouvoirs à des organismes constitués par voie législative, qu’il s’agisse de conseils scolaires, de conseils de bibliothèques ou de commissions des services policiers, ou encore de commissions et de tribunaux d’arbitrage en tous genres. La Commission et le Tribunal sont deux exemples de tels organismes.

1. Raison d’être des organismes administratifs

Les organismes administratifs ont généralement pour mission de se charger de certaines activités à l’égard desquelles l’intérêt public dicte qu’elles demeurent sous le contrôle du gouvernement. Ces organismes présentent un certain nombre d’avantages inhérents : d’abord, créer un tel organisme pour traiter de certains domaines du droit permet de concentrer l’attention du public, de développer un savoir‑faire, d’exprimer et de promouvoir l’intérêt public, et enfin de répondre aux préoccupations et aux plaintes du public. Par ailleurs, il est généralement admis que la délégation de pouvoirs à un organisme spécifique se traduit par un meilleur rapport coût‑efficacité que le maintien de ces pouvoirs au sein d’un organe législatif.

La constitution d’organismes administratifs ayant des fonctions juridictionnelles reflète aussi la réalisation que très peu de gens sont en mesure d’intenter des poursuites au civil. Les règles de procédure civile sont si complexes qu’un procès devient nécessairement une affaire de longue haleine, dont l’issue reflétera des années de jurisprudence. Les parties à une instance devant un tribunal civil doivent retenir leur propre avocate ou avocat, car il n’existe guère de moyens d’assistance aux personnes sans représentation juridique, ce qui s’avère en général excessivement coûteux pour les personnes concernées. De plus, le fait que les tribunaux puissent condamner la partie perdante à rembourser à l’autre les frais engendrés par le procès (autrement dit les dépens) peut avoir un grave effet dissuasif. Compte tenu de la complexité de leurs procédures et des dépenses qu’elles engendrent, les tribunaux civils sont de nos jours complètement submergés, ce qui entraîne souvent des retards dans le déroulement des instances. Même pour les affaires les plus simples, comme celles qu’entend la Cour des petites créances, il faut parfois attendre des années avant la date du procès.

Contrairement aux tribunaux, les organismes administratifs sont censés offrir une procédure plus simple permettant d’obtenir plus rapidement l’audition d’une affaire.  Lorsqu’un organisme administratif est savamment conçu, son fonctionnement est en effet relativement simple et il apporte un soutien concret aux personnes qui font appel à leurs services. En principe, ils devraient donc être plus accessibles aux personnes non-initiées et moins défavorables aux personnes sans représentation juridique. Les organismes administratifs sont rarement habilités à accorder des dépens, ce qui fait que les personnes qui pensent avoir été lésées dans leurs droits n’hésitent pas à introduire une affaire par crainte d’en sortir perdantes. Les juges désignés pour entendre des causes au civil ne sont pas toujours des experts dans le domaine particulier du droit auquel celles‑ci se rapportent. Idéalement, le personnel d’un organisme administratif est, lui, composé de personnes qui possèdent des compétences particulières dans le domaine du droit auquel se rapporte le mandat que leur confère la loi.

2. Obligation d’équité et simplicité des procédures

Les décisionnaires dans le domaine du droit administratif sont toujours astreints à l’obligation d’équité, qui vise principalement à :

a) garantir aux parties un préavis suffisant des preuves qu’elles devront réfuter;
b) offrir aux parties intéressées la réelle possibilité de présenter aux décisionnaires des preuves et des arguments pertinents;
c) veiller à ce que, lors de leur prise de décision, les décisionnaires tiennent compte, de façon juste et impartiale, de l’ensemble des preuves et des arguments qui leur ont été présentés.[32]

En ce qui a trait aux personnes qui sont les décisionnaires, elles ne doivent pas avoir, ni sembler avoir, de parti pris, ce pourquoi il importe qu’elles soient indépendantes. Les décisionnaires sont aussi tenus d’utiliser leurs pouvoirs de prise de décisions pour promouvoir les politiques et les objets de la loi dont relève leur compétence.[33]

Les implications concrètes de ce qui précède varient suivant le contexte. L’obligation d’équité s’applique à une vaste gamme de pouvoirs décisionnels liés au droit administratif, qu’ils aient trait à des choses aussi simples que l’immatriculation des chiens ou aussi complexes que l’audition par un tribunal de plaintes pour atteinte aux droits de la personne. En conséquence, l’exécution de l’obligation d’équité variera sur le plan de son aspect procédural suivant le contexte administratif et juridique spécifique auquel elle se rapporte.[34]

L’obligation d’équité des procédures doit être mise en balance avec la nécessité de préserver leur simplicité, afin de pouvoir garantir tant aux parties concernées qu’aux contribuables qu’elles resteront assez rapides et abordables.

Tel qu’indiqué plus haut, les poursuites judiciaires sont plus coûteuses, plus complexes et plus lentes que les instances devant un tribunal administratif. Les tribunaux civils fonctionnent suivant des règles très précises en ce qui a trait aux actes de procédure, à la divulgation, à la communication préalable, aux motions préliminaires, à la présentation de la preuve et des arguments lors d’un procès, ou encore à l’introduction d’un appel d’une décision provisoire ou définitive. Ces règles se veulent autant de garanties de l’équité procédurale, mais en contrepartie, elles entraînent en général des lenteurs et des dépenses considérables. Inévitablement, plus un tribunal administratif ou une commission en vient à ressembler à un tribunal judiciaire avec ses règles et ses exigences procédurales, plus son fonctionnement deviendra « coûteux » en temps comme en argent, ce qui finit par nuire à son accessibilité.[35]

Considérés dans leur ensemble, les principes du droit administratif, associés à l’obligation d’équité, font donc que pour être viable, un système de protection des droits de la personne doit posséder les caractéristiques suivantes :

a) il doit être accessible au public;
b) il doit être indépendant du gouvernement afin d’être impartial;
c) il doit disposer de pouvoirs étendus lui permettant de pleinement s’acquitter de son mandat concernant l’avancement des droits de la personne en Ontario;
d) il doit fait preuve d’efficience opérationnelle sur le plan de la rapidité de traitement des plaintes et des coûts s’y rapportant;
e) il doit faire preuve d’équité envers les parties en leur garantissant, d’une part, qu’elles auront la possibilité tant de présenter tous les éléments de preuve et les arguments dont les décisionnaires ont besoin à toutes les étapes de la procédure que de réfuter les preuves et les arguments qui leur sont opposés et, d’autre part, que le ou la décisionnaire qui tranchera l’affaire sera une personne sans parti pris ni apparence de parti pris.


[25]Déclaration universelle des droits de l’homme, Rés. AG 217(III), documents officiels des Nations Unies, 3session, supplément no 13, document des Nations Unies A/810 (1948).
[26] Ces documents incluent : Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 19 décembre 1966, 999 Recueil des traités des Nations Unies 171, R.T. Can. 1976 no 47; Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 16 décembre 1966, 993 Recueil des traités des NU 3, R.T. Can. 1976 no 46; Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, 21 décembre 1965, 660 Recueil des traités des NU 195, R.T. Can. 1970 no 28; Convention relative aux droits de l’enfant, 20 novembre 1989, Rés. AG 44/25, R.T. Can. 1992 no 3; Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, 18 décembre 1979, 1249 Recueil des traités des NU 13, R.T. Can. 1982 no 31; Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, 10 décembre 1984, Rés. AG 39/46, R.T. Can. 1987 no 36.
[27] Le texte intégral des Principes de Paris est reproduit en annexe 1.
[28] Centre pour les droits de l’homme, Organisation des Nations Unies, National Human Rights Institutions: A Handbook on the Establishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion of Human Rights, Professional Training Series No. 4, (New York et Genève : ONU, 1995) ch. II (A), à la page 66.
[29] Voir les articles 34 et 36 du Code.
[30] Voir le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 19 décembre 1966, 999 Recueil des traités des Nations Unies 171, R.T. Can. 1976 no 47 et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 16 décembre 1966, 993 Recueil des traités des NU 3, R.T. Can. 1976 no 46.
[31]Pour de plus amples renseignements, veuillez vous reporter à la section du présent document intitulée « L’historique des réformes internes de la Commission ».
[32] S. Blake, Administrative Law in Canada (Markham : Butterworths Canada Ltd., 2001), à la page 12.
[33] S. Blake, supra, aux pages 89-108.
[34] Brown et Evans, supra, au chapitre 7:1330, pages 7-10 et 7-11.
[35] Brown et Evans, supra au chapitre 7:1220, pages 7-4 et 7-5.

 

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