Le paysage du logement locatif en Ontario

L’accès à des logements locatifs abordables

Il semble clair que le manque de logements locatifs convenables et abordables est, pour de nombreuses personnes en Ontario, une des principales causes de la difficulté à se trouver une demeure.

En 1995, le gouvernement de l’Ontario a implanté une série de politiques du logement qui ont grandement réduit à la fois la disponibilité de logements locatifs abordables, et les protections juridiques accordées aux locataires en Ontario. Par exemple, en 1995, le gouvernement a coupé les taux d’aide sociale, y compris les allocations au logement, de 21,6 pour cent. Toujours en 1995, le gouvernement a supprimé environ 17 000 logements coopératifs ou sans but lucratif qui étaient alors en préparation. De plus, il a mis fin au financement aux projets existants de logements sociaux, et s’est déchargé sur les municipalités des coûts et de l’administration associés au logement social.[10] La Loi sur la protection des locataires de 1997[11] que le gouvernement a adoptée en 1998 a éliminé le blocage des loyers sur les logements vacants et a facilité l’expulsion des locataires par les locateurs.

Dans bien des cas, les hausses substantielles des loyers survenues au cours des années 1990 sont restées démesurées en dépit de taux d’inoccupation plus élevés ces dernières années. Les listes d’attente pour des logements subventionnés sont démesurément longues, et on ne construit que très peu de nouveaux logements sociaux. L’inventaire de logements locatifs privés continue de diminuer alors que des logements locatifs sont convertis à des fins non locatives en Ontario, et que la plupart des promoteurs préfèrent le marché lucratif du condominium à celui moins rentable du logement locatif.[12] Des niveaux accrus d’immigration, surtout dans les centres urbains de l’Ontario, ont suscité une plus grande demande de logements locatifs.

Tandis qu’au cours des dernières années, leur taux d’inoccupation a pu augmenter partout en Ontario, les logements locatifs restent inaccessibles pour un bon nombre de personnes à cause de problèmes d’abordabilité. Statistique Canada et la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) définissent « l’abordabilité » comme « un logement qui coûte moins de 30 pour cent du revenu total du ménage avant impôt ». Le « revenu du ménage » est défini comme « tous les revenus déclarés par les personnes âgées de 15 ans et plus qui vivent dans la maison familiale ». L’expression « conditions de logement »[13] désigne :

Un ensemble de mesures précises qui résument les circonstances dans lesquelles vivent les familles individuelles. Ces mesures indiquent si le logement est en bonne condition physique (convenable), s’il est suffisamment spacieux pour ses occupants (approprié) et s’il est abordable. En vertu de ce cadre, un logement acceptable est un logement qui respecte les trois critères, soit un logement convenable, approprié et abordable.[14]

D’après un récent rapport publié par Statistique Canada et la SCHL, on trouve beaucoup plus de logements locatifs non abordables dans les régions métropolitaines de recensement du Canada que de logements non convenables ou inappropriés.[15] Il ne faut pas s’étonner du fait que les locataires risquent beaucoup plus de se retrouver en « besoin impérieux de logement »[16] que les propriétaires. Par exemple, à Toronto en 2001, un ménage sur cinq était désigné comme étant en besoin impérieux de logement (20,3 pour cent).[17]

Le loyer moyen pour un appartement standard de deux chambres en Ontario a augmenté de 5,6 pour cent entre 1999 et 2000. Cette augmentation équivaut au double du taux d’inflation de cette même année.[18] Dans les centres-villes de l’Ontario, le loyer moyen de logements comparables a probablement augmenté d’un pourcentage nettement plus élevé au cours de cette période.

On pourrait affirmer sans crainte que la baisse de la disponibilité d’options de logement abordables et convenables, combinée à des niveaux inadéquats d’aide sociale, des salaires insuffisants et de la discrimination contre des groupes désignés au Code a contribué de façon très importante à l’augmentation du nombre de sans-abri dans les villes de l’Ontario. Le rapport Golden a reconnu cet effet lorsqu’il a recommandé « la construction d’au moins 5000 logements additionnels avec des services de soutien, à Toronto, au cours des cinq prochaines années, surtout pour répondre aux besoins des sans-abri qui souffrent de maladie mentale ou de dépendances ».[19]

Il y a moins d’information sur les besoins en logement dans les régions rurales.[20] Dans le Canada rural, le mode d’occupation prédominant est la propriété plutôt que la location (82 pour cent en région rurale, comparativement à 64 pour cent en région urbaine). Cela posé, le logement abordable constitue un problème important. Dans la plupart des régions rurales, la construction de nouveaux logements locatifs n'est pas réaliste sur le plan économique, en raison des marchés locaux réduits, des conditions économiques hasardeuses et d’une industrie de la construction limitée. Le manque de logements ou de choix nuit aux personnes à faible revenu, à celles qui veulent déménager en région rurale et aux aînés qui veulent quitter leur propre foyer. De plus, l’inventaire de logements est en moyenne plus ancien en région rurale qu’en région urbaine, ce qui présente un défi quant au besoin de rénovations et d’entretien, et aux coûts afférents. Les propriétaires, tout comme les locataires, font face à des coûts de chauffage et de services publics élevés dans de vieux édifices mal isolés. Cette situation est plus dramatique dans les communautés nordiques. Les aînés constituent une partie importante des communautés rurales et peuvent être particulièrement touchés par ces conditions.[21]

Les gouvernements du Canada et de l’Ontario ont signé un accord sur le logement abordable qui est censé créer plus de 15 000 appartements abordables et fournir des allocations de logement à plus de 5000 ménages à faible revenu en Ontario. À compter d’août 2006, on a offert plus de 3400 allocations de logement dans des municipalités désignées de l’Ontario, et on a accordé un financement à 6524 logements, comme suit : Logements locatifs et logements avec services de soutien – 117 projets (5440 unités), propriétés – 7 projets (884 unités), volet logement dans le Nord – 4 phases (200 unités).[22] C’est un pas dans la bonne direction; il apparaît toutefois que le suivi de l’accord, y compris sa mise en oeuvre et le maintien de son financement, constitue une priorité importante.

De plus, tandis que les fonds ont été affectés au logement abordable, et que de nombreuses administrations municipales ont créé des stratégies de logement abordable[23], le phénomène d’opposition « pas dans ma cour »[24] constitue un obstacle majeur à la création de nouveaux logements abordables avec services de soutien.

Le concept « pas dans ma cour » ne fait pas référence à de légitimes consultations publiques ou préoccupations quant à l’utilisation des terrains et à la planification, mais à la réaction aux logements abordables et avec services de soutien en raison d’attitudes négatives envers les personnes qui y vivront. Les réactions « pas dans ma cour » sont souvent causées par des craintes que de tels logements fassent baisser la valeur des propriétés, engendrent des risques en matière de sécurité ou causent un tort irréparable au voisinage.[25]

Ces réactions ont une influence sur les exigences et pratiques municipales. Par conséquent, de nombreuses municipalités ont des règlements administratifs conçus pour empêcher les personnes handicapées, à faible revenu ou autres telles que les nouveaux arrivants au Canada, les Autochtones et les jeunes d’emménager dans certains voisinages. Entre autres exemples, des distances minimales de séparation entre certains types de logements (par ex.. des résidences pour personnes handicapées); des dispositions de zonage fondées sur les caractéristiques des personnes qui vivent dans le logement; le maintien de moratoires au développement qui empêche les fournisseurs de logements sociaux de procéder à des aménagements sur des terrains se trouvant en zone résidentielle; et des processus de planification qui exigent davantage de consultations pour les logements abordables ou avec services de soutien.[26]

Les politiciens locaux et les groupes communautaires peuvent tenter d’organiser une consultation publique jusqu’à ce que le financement soit perdu. On peut faire appel des décisions planifiées à la Commission des affaires municipales de l’Ontario (CAMO), et bien que la Commission donne régulièrement gain de cause aux projets de logements, les retards et coûts inhérents sont prohibitifs.[27]

Tout cela signifie que les fonds publics sont détournés vers les efforts pour surmonter le concept « pas dans ma cour », plutôt que pour construire davantage de logements abordables. La construction de logements est retardée, et au bout du compte, des projets valables ne sont pas réalisés. Dans d’autres cas, il faut faire pour la conception, des compromis préjudiciables aux futurs occupants.[28]

Les obstacles au logement qui sont fondés sur des perceptions négatives des personnes qui y vivent soulèvent des questions de droits de la personne, dans les cas où ces personnes sont désignées par les motifs prévus au Code. Les personnes désignées par les motifs prévus au Code ne devraient pas avoir besoin de demander la permission des voisins avant d’emménager, si cette restriction ne s’applique pas aux autres. Les efforts déployés pour écarter les personnes handicapées (y compris les incapacités mentales et retards de croissance), les prestataires d’aide sociale ou les personnes à faible revenu, les nouveaux arrivants au Canada, les personnes autochtones, les jeunes et ainsi de suite, doivent être examinés en fonction des droits de la personne. Le fait d’empêcher des personnes racialisées ou les adeptes de certaines religions, par exemple, d’emménager dans un voisinage serait universellement considéré comme offensant. Il semble toutefois que certains Ontariens croient toujours qu’il est acceptable d’exclure de leur voisinage des personnes atteintes de maladie mentale, handicapées ou pauvres.

Le logement social

En Ontario, le logement social est régi par la Loi de 2000 sur la réforme du logement social.[29] Quand il est bien financé et géré de manière efficace, le logement social s’est avéré une des façons les plus efficaces de fournir un logement convenable aux Ontariens. Les programmes de logement social ont la capacité de fournir des solutions viables de logement aux personnes et familles qui ne sont pas en mesure de rivaliser dans le marché du logement locatif privé.

À Toronto, par exemple, entre 1973 et 1995, on a créé environ 50 000 logements locatifs, dont 45 000 étaient des constructions nouvelles. Cet ajout a porté le nombre total de logements subventionnés du Grand Toronto à environ 20 pour cent du parc total de logements.[30]

Par contre, les gouvernements fédéral et provincial ont progressivement renoncé à assumer leurs responsabilités à l’égard des programmes de logements sociaux. En 1986, le gouvernement fédéral a transféré ses programmes de nouveaux logements sociaux aux provinces, bien qu’il ait continué d’en partager les coûts avec ces dernières dans une proportion de 60/40. En 1993, il a mis fin à ce système de partage des coûts en laissant toute la responsabilité aux provinces. En Ontario, en 1995, le gouvernement nouvellement élu a annulé les dépenses de nouveaux logements sociaux. Depuis lors, la province a transféré la responsabilité du financement et de l’administration des logements sociaux aux diverses municipalités.[31]

Nombreuses sont celles qui ont déclaré que le retrait du gouvernement à l’égard des programmes de logements sociaux a causé directement une pénurie chronique de logements pour les personnes et familles à faible revenu. À Toronto, par exemple, en 2006, il y avait 66 556 ménages sur les listes d’attente pour un logement social.[32] Le groupe de travail du rapport Golden a conclu que la liste d’attente d’un logement social constitue une bonne procuration pour la population à risque, parce que la recherche démontre que presque toutes les personnes sur la liste s’y trouvent parce qu’elles ne peuvent pas se payer un logement sur le marché locatif privé.[33]

De nombreux demandeurs de logement social seront désignés par des motifs prévus au Code. Il y a également plusieurs grandes catégories de demandeurs de logements sociaux : des personnes âgées qui demandent le soutien, la communauté et la sécurité de revenu offerts par les projets de logement pour aînés; des personnes avec emploi, à salaire peu élevé qui vivent un manque à gagner; des personnes handicapées; et, ceux qui sont sans-abri ou ont des besoins spéciaux. Ce dernier groupe comprend de nombreuses personnes qui reçoivent de l’aide sociale. Il existe une étroite corrélation entre les faibles niveaux de revenu et les motifs prévus au Code tels que le sexe, la race, l’état matrimonial, l’état familial, la citoyenneté, le lieu d’origine, le handicap, l'âge et l’état d’assisté social.

Alors que la Commission a souvent entendu des constats de discrimination dans le cadre du marché locatif privé, des préoccupations ont également été soulevées au sujet de l’allocation et de l’administration des logements sociaux.[34] Par exemple, il est fréquent que les fournisseurs de logements sociaux n’aient pas de mécanismes internes de plainte qui leur permettent de régler les problèmes de discrimination dans le choix de locataires. Aussi, les projets de logements sociaux qui visent les personnes âgées de moins de 65 ans ou une communauté de personnes en particulier (par ex., les logements réservés aux personnes de groupes ethniques ou religieux précis) sont souvent bénéfiques, mais peuvent parfois engendrer des problèmes de droits de la personne dans les cas où ils ne respectent pas les exigences du Code.[35]

Lors de la consultation sur l’état familial tenue par la Commission, le Centre pour les droits à l'égalité au logement a discerné des problèmes précis en ce qui touche la discrimination en matière de logement social. Par exemple, l’organisation a remarqué que les listes d’attente dans les organismes de logements sociaux sont souvent divisées en deux listes séparées : une pour les personnes qui reçoivent des prestations d’aide sociale et une autre pour les personnes qui sont en mesure de payer le loyer au prix courant. Ces listes d’attente sont en ordre chronologique et ont un effet négatif sur les jeunes adultes et familles. Par exemple, les listes d’attente pour un logement subventionné au City Home de Toronto vont entre 7 et 8 ans; de sorte que les listes d’attente chronologiques empêchent effectivement les jeunes gens et les familles avec de jeunes enfants d’accéder promptement à un logement abordable.

Les grandes familles peuvent, de façon similaire, être désavantagées quant à l’allocation d’un logement social. Par exemple, dans les appartements subventionnés, on peut exiger des grandes familles qu’elles limitent leurs demandes aux unités plus grandes dont il y a pénurie et qui sont difficiles à obtenir, et s’il n’y a pas de logement subventionné assez grand, par leur seule taille, ces familles peuvent se retrouver complètement exclues de l’admissibilité à une subvention. Cela pourrait se produire même dans les cas où la famille pourrait vivre dans un plus petit logement sans contrevenir aux normes municipales d’occupation (qui précisent le nombre de personnes pouvant occuper l’emplacement).

Ceux qui reçoivent de l’aide publique peuvent également faire face à des difficultés relatives aux politiques du logement social. Les personnes et familles qui vivent selon un aménagement subventionné paient un loyer calculé en fonction de leur revenu. Cela dit, les coûts du logement subventionné peuvent devenir problématiques pour un participant au programme Ontario au travail qui commence un nouvel emploi. Étant donné que son revenu augmente, le loyer fait de même, de sorte que le ménage ne tire aucun profit du revenu d’emploi additionnel.[36] Au lieu d’une augmentation de loyer dollar-pour-dollar, une approche progressive à l’augmentation pourrait permettre à une telle personne de mieux faire la transition vers l’emploi – ce qui cause souvent de nouvelles dépenses – et de parvenir à la stabilité financière.

Pendant la consultation de la Commission sur l’état familial, le Centre ontarien de défense des droits des locataires a soulevé la question du manque de procédures externes d’appel sous la Loi de 2000 sur la réforme du logement social à l’égard de décisions des fournisseurs de logements sociaux qui refusent ou révoquent des subventions au logement. La révocation de subventions peut conduire à l’expulsion, lorsque le loyer accuse des retards. Le Centre ontarien de défense des droits des locataires a déclaré que :

Les locataires de logements sociaux, dont un bon nombre sont des mères monoparentales, des personnes handicapées et des immigrants, risquent de devenir des sans-abri parce que leur seul droit d’appel est une « révision à l’interne ». Ces révisions à l’interne sont menées par le même fournisseur de logement qui a pris la décision sujette à révision. Les fournisseurs de logements sociaux n’infirment que rarement les décisions lors des révisions à l’interne. Lorsque la révision est inéquitable, le seul processus possible qui est offert est la révision judiciaire.[37]

Des inquiétudes ont également été soulevées au sujet de l’administration de l’exigence, en vertu de la Loi de 2000 sur la réforme du logement social, que les occupants signalent un changement de revenu ou de la taille du ménage. Les administrateurs ont le pouvoir de prolonger cet échéancier; toutefois, ils ne le font pas tous, de sorte que les familles qui omettent de signaler promptement l’ajout d’un enfant à la famille peuvent perdre leur subvention.

Il semble évident que pour de nombreuses personnes désignées par les motifs prévus au Code, des logements sociaux en nombre suffisant, en bonne condition[38] , bien financés et administrés conformément aux principes des droits de la personne peuvent remédier considérablement à la pénurie de choix de logements abordables. L’état actuel du logement social en Ontario semble présenter des problèmes qui nécessitent un examen plus approfondi en fonction des droits de la personne.

Les coopératives d’habitation

Quand elle est offerte, la coopérative d’habitation peut être une source attrayante d’hébergement de qualité pour les Ontariens qui ne peuvent s’offrir des choix convenables dans le marché privé du logement locatif ou qui désirent vivre dans un environnement à tendance plus communautaire. Par contre, la construction de nouvelles coopératives n’est malheureusement pas fréquente en Ontario, et les listes d’attente extrêmement longues pour celles qui existent déjà peuvent s’avérer un obstacle majeur.

La Loi sur les sociétés coopératives de l’Ontario[39] décrit la façon dont sont formées et dirigées toutes les coopératives de l’Ontario, y compris celles d’habitation. L’essentiel de la loi expose la façon de constituer les coopératives, leurs pouvoirs et gouvernance, la gestion des actions et des finances, les réunions, la tenue des dossiers, les états financiers et ainsi de suite.

La Loi sur les sociétés coopératives aborde également des questions propres aux coopératives d’habitation sans but lucratif, telles que les frais de logement, la création de règlements, les obligations des membres et de la coopérative entre eux, et les processus d’expulsion de membres.[40] Les frais de logement sont établis par les membres, et le conseil d’administration peut établir des subventions, sous réserve des règlements et de l’équité procédurale. Une coopérative d’habitation peut expulser des membres qui ont cessé d’occuper un logement réservé aux membres ou n’ont pas respecté une obligation énoncée dans les règlements administratifs, pourvu que ceux-ci ne soient pas déraisonnables ou arbitraires. Par un vote majoritaire du conseil, il faut mettre fin en même temps à l'adhésion du membre et à son droit d'occupation. Le membre en cause doit recevoir au moins 10 jours avant la tenue d’une telle réunion, un avis écrit qui indique la date proposée de l’expulsion et recevoir un avis écrit de la décision dans les 5 jours. Le membre peut en appeler de la décision à une assemblée des membres, et a le droit de comparaître en personne tant à la réunion du conseil qu’à l’assemblée des membres et d’y présenter ses observations. L’assemblée des membres doit être tenue au moins 14 jours après la réception de l'avis d'appel et l'appel est tranché par les membres à la majorité des voix.

L’article 171.7 de la Loi sur les sociétés coopératives stipule que la Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation ne s’applique pas aux logements réservés aux membres d’une coopérative de logement.[41] Cependant, le paragraphe suivant indique que si une instance a été introduite sous le régime de la Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation (notamment si la coopérative a été formée après l’introduction de l’instance ou s’il survient un litige à l’égard d’un logement qui n’est pas réservé aux membres), le tribunal peut en rester saisi et l’examiner comme une affaire entre locateur et locataire.

La Commission a pris connaissance de préoccupations portant sur les politiques et procédures dans le contexte de la coopérative d’habitation. Par exemple, en matière des droits de la personne, on a déposé des plaintes contre la pratique de coopératives d’habitations qui perçoivent comme loyer l’entière allocation-logement d’un prestataire d’aide sociale, l’obligeant ainsi à faire des paiements additionnels pour les commodités, même ces dernières étaient censées être couvertes par l’allocation-logement.[42] De même, des règlements administratifs comme l’exigence que les membres de la coopérative participent aux activités de cette dernière, ont suscité des débats au sujet des mesures d'adaptation pour les personnes handicapées. Dans une décision récente, la Cour divisionnaire de l'Ontario a examiné cette situation et a confirmé que le Code s’applique aux coopératives ainsi qu’aux tribunaux qui décident s’il faut expulser une personne en vertu de la Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation.[43]

Le droit commun régissant la location à usage d’habitation

La Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation est entrée en vigueur le 31 janvier 2007 et remplace la Loi de 1997 sur la protection des locataires en vigueur en Ontario depuis le 17 juin 1998.

La Loi de 1997 sur la protection des locataires concernait les propriétaires et locataires de la plupart des logements locatifs résidentiels, y compris les parcs de maisons mobiles et les logements en maison de santé. Elle a institué le Tribunal du logement de l'Ontario, un organisme quasi judiciaire qui a réglé des disputes entre locateurs et locataires sur des questions de droits et de responsabilités sous le régime de la Loi de 1997 sur la protection des locataires, dont les augmentations de loyer, les expulsions et l’entretien. On offrait au locateur et au locataire le choix de tenter une médiation permettant de trouver leur propre solution au litige. La Loi de 1997 sur la protection des locataires conférait certains pouvoirs précis au Tribunal, malgré toute autre disposition de la loi ou du bail, comme le pouvoir de rendre des ordonnances dans le cas où un fournisseur de logements entravait, contraignait, menaçait un locataire ou le perturbait, et le pouvoir discrétionnaire de refuser, de retarder ou d’ordonner l’expulsion de locataires.

Sous le régime de la nouvelle Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation, le Tribunal du logement de l'Ontario est devenu la Commission de la location immobilière. La Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation contient des dispositions visant à encourager les locateurs à entretenir leurs édifices et à fournir davantage de recours aux locataires qui vivent dans des édifices mal entretenus. Dans de nombreux cas, la Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation confère aux locataires une meilleure protection contre les expulsions. Par exemple, tout locataire qui risque une expulsion a accès à une médiation ou une audience sans devoir d’abord déposer une contestation écrite. En outre, la Commission doit automatiquement tenir compte de la situation d’un locataire avant d’autoriser une expulsion. Cette obligation comprend l’examen du Code dans ses décisions, dans les cas où il s’applique. Dans une décision de 2003[44] , la Cour divisionnaire de l'Ontario a jugé que l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au Tribunal du logement de l'Ontario de l’époque nécessitait l’application du Code. Dans cette affaire, le locateur tentait d’expulser une locataire atteinte de schizophrénie qui avait un comportement perturbateur, d’après le locateur, quand elle cessait de prendre ses médicaments. La locataire a allégué que le Tribunal doit refuser d’accorder une ordonnance d’expulsion du fait que le locateur pouvait composer avec sa déficience sans contrainte excessive. La Cour lui a donné raison. Ce choix a été confirmé par la décision Tranchemontagne c. Ontario (Directeur, Programme de soutien aux personnes handicapées)[45] de la Cour suprême du Canada, qui a conclu qu’un tribunal administratif habilité à trancher des questions de droit devrait appliquer les dispositions du Code pour rendre ses décisions.

Certains aspects controversés de la Loi de 1997 sur la protection des locataires ont été conservés dans la Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation et certaines dispositions de cette dernière peuvent susciter de nouvelles inquiétudes pour les locataires. Par exemple, les locateurs continueront d’avoir la latitude de fixer sans restriction les tarifs de location sur les logements vacants. Dans les cas où l’on juge qu’un locataire a troublé la paix dans une résidence où cohabite le locateur (par ex., faire jouer de la musique très fort tard le soir) ou a causé des « dommages excessifs ou intentionnels » à un logement, on a abrégé le processus d’expulsion, en réduisant la période de préavis au locataire de 20 à 10 jours. Dans certains cas, la Commission aura le pouvoir discrétionnaire d’ordonner l’expulsion immédiate du locataire. Un locateur pourra continuer d’exiger le loyer du dernier mois à titre de dépôt avant de laisser un locataire emménager. Cependant, il ne sera permis aux locateurs d’exiger le débit automatique de comptes en banque pour le paiement de loyers.

On a porté à l’attention de la Commission que, dans certains cas, les prescriptions d’une loi peuvent constituer des barrières systémiques pour les locataires. Par exemple, sous le régime de la Loi de 1997 sur la protection des locataires, la définition d’un locataire comprenait « une personne qui paie un loyer en échange du droit d’occuper un logement locatif, y compris ses héritiers, ayants droit et représentants personnels ». Cet énoncé ne comprenait pas les époux et membres de la famille qui vivent habituellement dans le logement locatif. Par conséquent, si le « locataire » décédait ou quittait le logement, les conjoints ou membres de la famille n'avaient pratiquement pas de droits. Ce qui désavantageait nettement un bon nombre de familles. Lors de la consultation de la Commission sur l’état familial, le Centre ontarien de défense des droits des locataires a porté à l’attention de la Commission un cas où un locateur a intenté des procédures en expulsion contre une femme et ses trois enfants, après le départ du conjoint qui avait signé les chèques de loyer. Avant le départ du mari, celui-ci a signé un Avis de résiliation à la demande du locateur. La femme avait vécu à cet endroit pendant 17 ans. L’affaire a finalement été réglée à l’amiable, alors que le locateur a accepté de permettre à la famille de rester pour le même loyer peu élevé. La Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation a partiellement réglé ce problème en élargissant la définition de « locataire » pour y inclure les conjoints.[46]

Autres normes

Les normes municipales d’occupation ou les règlements contre le surpeuplement régissent le nombre maximum de personnes pouvant occuper un logement locatif.[47] Elles peuvent avoir une incidence nuisible sur les grandes familles (ou familles élargies), les nouveaux venus au Canada qui, pour des motifs socio-économiques, sont obligés de partager l’hébergement ou les personnes de diverses traditions culturelles qui utilisent les logements locatifs de façons différentes. En même temps, il semble exister un besoin légitime de prévenir le surpeuplement inacceptable, pour des questions de santé et de sécurité par exemple, pour les résidants eux-mêmes ou pour les voisins, et aussi pour ne pas perdre de vue les tensions accrues sur les infrastructures telles que les systèmes électriques, la plomberie et les ascenseurs qu’un surpeuplement généralisé peut causer.

De plus, les règlements de zonage qui excluent ou restreignent considérablement l’utilisation d’appartements accessoires (par ex. appartements au sous-sol) suscitent également des problèmes. D’une part, certains s’inquiètent que l'on puisse effectivement veiller au respect des exigences de la santé et de la sécurité dans ces logements. Par la même occasion, on a souligné que de tels appartements peuvent constituer une source importante de logements abordables.

Des analyses plus approfondies en matière de droits de la personne pourraient être avantageuses pour les questions relatives aux normes d’occupation, de quelle façon et en vertu de quoi elles sont fixées, et de quelle manière on les applique ainsi que de l’utilisation d’appartements accessoires.

La discrimination en matière de logement locatif

Tandis qu’un inventaire insuffisant de logements complique certainement la tâche de tous les Ontariens qui cherchent un logement convenable, il ne s’agit là que d’un aspect du problème auquel font face de nombreuses personnes dans le contexte du logement locatif. De nombreux rapports indiquent qu’un bon nombre de personnes éprouvent des difficultés additionnelles à trouver un logement locatif convenable en raison de la discrimination exercée par les fournisseurs de logements. Ces difficultés se rencontrent sans égard à l’inventaire de logements locatifs, bien que la discrimination contre les locataires soit aggravée par un inventaire insuffisant. Quand les logements locatifs sont très demandés, les fournisseurs de logements peuvent être très sélectifs dans leur choix de locataires et sont moins enclins à les bien traiter.

En d'autres termes, là où les attitudes discriminatoires existent déjà, un marché de locateurs leur offre beaucoup de place pour s’exprimer. Une étude a conclu que la discrimination est plus susceptible de se produire dans un marché locatif à bas taux d’inoccupation. Du reste, les locateurs peuvent être plus hésitants à louer à des groupes qu’ils perçoivent comme « à haut risque » quand les lois relatives à l’expulsion sont strictes et qu’il est difficile d’expulser des locataires. La même étude a aussi permis de discerner que la discrimination est plus souvent pratiquée par des locateurs à petite échelle, surtout ceux qui vivent aux côtés de leurs locataires.[48]

Les chercheurs de logements déclarent depuis longtemps qu’en Ontario, les conditions du marché du logement locatif ont un effet démesuré sur certains ménages. Statistique Canada et la SCHL ont déterminé que les groupes suivants sont fortement exposés à un besoin de logement :

  • Les ménages autochtones
  • Les ménages monoparentaux, surtout les femmes
  • Les personnes qui vivent seules, surtout les femmes et les personnes âgées
  • Les ménages d'immigrants récents[49]

Dans son rapport annuel de 2004-2005, le Centre pour les droits à l'égalité au logement a signalé que 60 pour cent de ses clients étaient des femmes, plus de 50 pour cent étaient des prestataires d’aide sociale, et un nombre important étaient des parents uniques et des personnes handicapées. Il a également signalé qu’en plus de la discrimination fondée sur le handicap, l’état d’assisté social et l’état familial, les clients faisaient souvent état de discrimination en raison de l’origine ethnique, du lieu d’origine, de la race et de l'âge.[50]

Les sections qui suivent décrivent différentes formes de discrimination pour des motifs prévus au Code ou un croisement de multiples motifs prévus au Code.


[10] Shapcott, M. The Ontario Alternative Budget 2001: Made-in-Ontario Housing Crisis (Centre canadien de politiques alternatives, 2001) p. 10, [En ligne]. [http://www.policyalternatives.ca/documents/Ontario_Office_Pubs/housing_c... (date de consultation : 27 octobre 2006).
[11] L.O. 1997, chap. 24. La Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation, L.O. 2006, ch. 17, a été promulguée et est entrée en vigueur le 31 janvier 2007. La Loi donne toujours aux propriétaires la possibilité de fixer le loyer de départ, mais une fois fixé, il est régi par les dispositions de la Loi de 2006 sur la location à usage d’habitation. Les effets de cette loi sur la situation du logement locatif en Ontario restent à déterminer.
[12] La Société canadienne d'hypothèques et de logement a annoncé que la construction de nouveaux appartements de location a diminué de 44 % en 2004 et a encore diminué de 3 % en 2005. Voir le Rapport sur le marché locatif : RMR de Toronto , supra note 7 p. 3.
[13] Voir Engeland, J., Lewis, R., Ehrlich, S., & Che, J. Evolving Housing Conditions in Canada’s Census Metropolitan Areas, 1991-2001,Ottawa, Statistique Canada, (janvier 2005), p. 35-36, [En ligne]. [http://www.statcan.ca/english/research/89-613-MIE/89-613-MIE2004005.pdf] (date de consultation : 26 octobre 2006).
[14]Ibid. p. 7.
[15]Ibid. p. 6.
[16] es ménages décrits comme étant à « besoin impérieux de logement » sont des ménages qui doivent « consacrer au moins 30 % de leur revenu avant impôt pour payer le loyer médian des logements acceptables [c.-à-d., les conditions de logement] situés dans leur localité. » Ibid. p.  36.
[17]Ibid. p. 43.
[18] Shapcott, M. supra note 10 p. 2.
[19]Report of the Mayor’s Homelessness Action Task Force: Taking Responsibility for Homelessness (janvier 1999) (Anne Golden, présidente), p. vii [ci-après Report of the Mayor’s Homelessness Action Task Force].
[20] La définition de « région rurale et de petite ville » donnée par Statistique Canada englobe les habitants des villes et municipalités situées à l'extérieur de la zone d’influence des centres urbains d’au moins 10 000 personnes; la Société canadienne d'hypothèques et de logement, Les besoins de logement des personnes à faible revenu habitant en milieu rural : la situation des aînés (juillet 2003), Analyse documentaire des tendances socio-économiques 03-012, [En ligne]. [http://www.cmhc-schl.gc.ca/publications/fr/rh-pr/socio/socio03-012-f.pdf] (date de consultation : 30 mars 2007).
[21]Ibid.
[22] Centre ontarien de défense des droits des locataires, Programme Canada-Ontario de logement abordable (août 2006), [En ligne]. [http://www.acto.ca/french/acto_content.php?topic=26&sub=122] (date de consultation : 5 février 2007).
[23] D’après l’Association du logement sans but lucratif de l'Ontario, depuis octobre 2005, Toronto, Ottawa, York, Halton, Waterloo, Niagara, Brantford, Thunder Bay, Peterborough, Stratford, Wellington et Windsor ont mis en place des stratégies en matière de logement abordable. De nombreuses autres municipalités ont également des projets en cours dans ce domaine. Connelly, J. The Case for a Systematic Solution to Discriminatory NIMBY Opposition in Ontario, préparé pour la ONPHA Mental Health, Special Needs and Alternative Housing Committee (octobre 2005), p. 2, [En ligne]. [http://www.onpha.on.ca/affordable_housing_initiatives/nimby/doc/nimby_re... (date de consultation : 2 mars 2007).
[24] Le logement avec services de soutien est un logement accompagné de services, afin d’aider les résidants à vivre de façon indépendante. Plus spécifiquement, l’Association du logement sans but lucratif de l'Ontario définit le logement de la manière suivante : « logement + aide » – l’aide dont les gens ont besoin pour garder leur logement. Parmi les personnes qui peuvent bénéficier d’un logement avec services de soutien, citons les itinérants chroniques et les
« difficiles à loger », les personnes âgées fragiles, les personnes souffrant de déficience physique, développementale ou mentale, les victimes de violences, les personnes porteuses du VIH/sida, les personnes jeunes ou adultes ayant des problèmes de toxicomanie; voir le site Web de l’Association du logement sans but lucratif de l'Ontario : [http://www.onpha.on.ca/issues_position_papers/housing/]. Le ministère de la Santé et des Soins de longue durée indique que le logement avec services de soutien n’est destiné qu’aux personnes qui ont besoin d’une aide minimale ou modérée tels que les tâches ménagères, les soins personnels et l’aide aux malades pour vivre de façon indépendante. Le ministère indique que ce sont des administrations municipales ou des groupes sans but lucratif tels que des groupes confessionnels, des organismes d’aînés, des clubs philanthropiques et des groupes culturels qui possèdent et gèrent ces bâtiments; voir le site Web du ministère de la Santé et des Soins de longue durée : [http://www.health.gov.on.ca/french/publicf/programf/ltcf/13_housingf.html].
[25] Connelly, supra note 23 p. 2.
[26] Renseignements de la HomeComing Community Choice Coalition. Voir [www.homecomingcoalition.ca].
[27] Une étude menée par la Commission de réforme du droit du Canada a examiné toutes les décisions prises par la Commission des affaires municipales de l'Ontario entre l’année 2000 et l’année 2004 relatives aux personnes invalides. Parmi les 32 cas se trouvaient des foyers de groupe, des logements avec services de soutien, des refuges d’itinérants, des logements pour aînés et des établissements de soins pour bénéficiaires internes. L’étude a montré que bien qu’il y ait eu certaines controverses importantes, à l’exception de quatre demandes, la Commission des affaires municipales de l'Ontario a approuvé toutes les demandes de logement ou de services relatives à l’invalidité. Finkler, L. Re-Placing (in)Justice: Disability-Related Facilities at the Ontario Municipal Board, préparé pour la Commission du droit du Canada (2005), cité dans le Case for a Systematic Solution to Discriminatory NIMBY, supra note 23 p. 7.
[28] Une étude menée par la Commission de réforme du droit du Canada a examiné toutes les décisions prises par la Commission des affaires municipales de l'Ontario entre l’année 2000 et l’année 2004 relatives aux personnes invalides. Parmi les 32 cas se trouvaient des foyers de groupe, des logements avec services de soutien, des refuges d’itinérants, des logements pour aînés et des établissements de soins pour bénéficiaires internes. L’étude a montré que bien qu’il y ait eu certaines controverses importantes, à l’exception de quatre demandes, la Commission des affaires municipales de l'Ontario a approuvé toutes les demandes de logement ou de services relatives à l’invalidité. Finkler, L. Re-Placing (in)Justice: Disability-Related Facilities at the Ontario Municipal Board, préparé pour la Commission du droit du Canada (2005), cité dans le Case for a Systematic Solution to Discriminatory NIMBY, supra note 23 p. 7.
[29]Loi sur la réforme du logement social, L.O. 2000, CHAPITRE 27.
[30]Report of the Mayor’s Homelessness Action Task Force, supra note 19 p. 144-145.
[31] La Loi sur la réforme du logement social a été promulguée, afin de transférer la responsabilité de la gestion des programmes de logement social à l’échelle de l’administration municipale.
[32] Ville de Toronto, Shelter, Support and Housing Administration: Quick Facts (juin 2006),
[En ligne]. [http://www.toronto.ca/housing/pdf/quick-facts-2006.pdf] (date de consultation : 23 novembre 2006).
[33] Le groupe de travail estime que les personnes qui sont inscrites sur la liste d’attente pour recevoir un logement social représentent un tiers de la population vulnérable. Voir Report of the Mayor’s Homelessness Action Task Force supra note 19 à la section 7.1.
[34] Centre for Equality Rights in Accommodation, Women and Housing in Canada: Barriers to Equality (Toronto : mars 2002), [En ligne].
[35] La section 2 du Code interdit la discrimination en matière de logement sur la base de critères tels que l’âge, l’origine ethnique, le lieu d’origine, l’origine ancestrale ou la religion. Par conséquent, les logements avec des restrictions basées sur l’âge, l’origine ethnique, la religion ou d’autres raisons, sont susceptibles de faire l’objet de plaintes pour discrimination à moins qu’une des exceptions énoncées aux articles 14 (progammes spéciaux), 15 (traitement préférentiel pour les personnes de plus de 65 ans) ou 18 (institutions religieuses, philanthropiques, éducatives, sociales ou groupes de secours mutuel où le logement fait partie des services offerts) du Code s’applique.
[36] Daily Bread Food Bank, Ontario Works? (2004), [En ligne]. [http://www.dailybread.ca/].
[37] Voir les sections 82 et 83 de la Loi sur la réforme du logement social.
[38] En août 2006, le rapport indique qu’un sérieux problème se profile à l’horizon avec un parc de logements vieillissants de l’ordre de 1,3 milliard de dollars en Ontario. De plus, de nombreux logements sociaux sont peu performants en matière d’efficacité énergétique et nécessitent de gros travaux pour rencontrer les normes actuelles. Ceci se traduit par des coûts de service qui ne cessent d’augmenter et un décalage entre les coûts et les loyers qui peuvent potentiellement rendre plus de progammes de logements sociaux déficitaires. Social Housing Services Corporation, A Brief Summary of Social Housing Issues in Ontario (août 2006), [En ligne]. [http://www.shscorp.ca/content/Resources/DiscussionResearchPapers/Ontario... (date de consultation : 6 février 2007).
[39]Loi sur les sociétés coopératives, L.R.O. 1990, chapitre C.35
[40] Article 171 de la Loi sur les sociétés coopératives.
[41] L’article 171.5 de la Loi sur les sociétés coopératives donne des circonstances où une unité locative peut être designée pour des personnes qui ne sont pas membres.
[42] Voir Iness c. Caroline Co-operative Homes Inc. (No 5) (2006), CHRR Doc. 06-450, 2006 TDPO 19 où le Tribunal de droits de la personne de l’Ontario  a jugé la situation discriminatoire.
[43] Une coopérative a essayé d’expulser une locataire qui n’effectuait pas les deux heures de travail bénévole exigées par le règlement chaque mois, bien qu’elle ait fourni une note écrite par son médecin indiquant qu’elle était incapable de faire ces tâches pour des raisons médicales. La Cour divisionnaire de l'Ontario a déclaré que la coopérative avait le devoir de respecter les droits de ses locataires en vertu du Code des droits de la personne de l'Ontario et de tenir compte des besoins d’un locataire souffrant d’une déficience jusqu’à la contrainte excessive. La Cour a appliqué le Code et s’est servi du document de la commission intitulé Politique et directives concernant le handicap et l'obligation d'accommodement pour juger que la coopérative aurait dû de manière raisonnable et appropriée obtenir des réponses de la part du médecin de la locataire, afin de déterminer si elle aurait pu effectuer certaines tâches bénévoles malgré son état médical. Si tel avait été le cas, la coopérative aurait pu l’accommoder en lui demandant d’effectuer des tâches dans la mesure de ses moyens ou, dans le cas d’une incapacité totale, l’accommoder en l’exemptant de travail bénévole. Il est peu probable qu’une contrainte excessive en matière de coûts en aurait résulté. La Cour a conclu qu’il serait injuste d’expulser la locataire, quelles que soient les circonstances : Eagleson Co-Operative Homes, Inc. c. Théberge, [2006] O.J. No 4584 (Cour sup. [Cour div.]).
[44]Walmer Developments c. Wolch (2003), 67 R.O. (3d) 246 (Cour sup. [Cour div.]).
[45] [2006] 1 R.C.S. 513. La décision fut rendue par la Cour divisionnaire de l'Ontario pour savoir s’il fallait expulser ou non le locataire d’une coopérative en vertu de la Loi sur les sociétés coopératives, voir Eagleson Co-Operative Homes, Inc. c. Théberge, supra note 43.
[46] Voir le ministère des Affaires municipales et du logement, « Questions fréquentes –Foire aux Questions ». [En ligne]. [http://www/mah.gov.on.ca/userfiles/HTML/nts_1_26925_1.html] (date de consultation : 23 novembre 2006).
[47] Il existe plusieurs sources en matière de normes d’occupation. Par exemple, la Société canadienne d'hypothèques et de logement a élaboré le Canadian National Occupancy Standard pour la province et les gouvernements municipaux.
[48] Novac, S., Darden, J., Hulchanski, J.D., & Seguin, A.M. « Housing Discrimination in Canada: What do we know about it? », Research Bulletin #11 (University of Toronto: Centre for Urban and Community Studies, décembre 2002), p. 6, [En ligne].
[49] Engeland, Lewis, Ehrlich & Che, supra note 13.
[50] Centre for Equality Rights in Accommodation, Annual Report 2004-2005, p. 6, [En ligne]. [http://www.equalityrights.org/cera/] (date de consultation : 28 août 2006).

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